II SA/Ol 695/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi C.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w na rzecz adwokata K.W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzielona z urzędu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]", Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka PomocySpołecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił przyznania C. A. i A. A. zasiłku celowego na środki czystości i środki higieny osobistej w wysokości 100,00 zł oraz na zakup obuwia i odzieży w wysokości 150,00 zł w miesiącu lipcu 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, że C. A. jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. Żona nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowana w PUP od 16 listopada 2010r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Małżonkowie wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Mieszkają w wynajętym mieszkaniu, na utrzymaniu mają dwójkę małych dzieci. Dochód małżonków w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 1083 zł, natomiast w miesiącu złożenia wniosku, czyli w czerwcu 2011r. – 636 zł. Podano, iż MOPS ma pod opieką 1136 środowisk, a średnia wysokość zasiłku w miesiącu maju 2011r. wyniosła 141,80 zł. Uwzględniając zatem trudną sytuację zdrowotną i materialną rodziny, a także posiadane środki finansowe, na miesiąc lipiec 2011r. przyznano rodzinie zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 200 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 384 zł. Ponadto przyznano zasiłek celowy na częściową opłatę stancji i energii elektrycznej w kwocie 577 zł. Od decyzji tej odwołali się C. i A. A., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą interpretację pojęcia "niezbędna potrzeba życiowa" oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucili ponadto, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Podniesiono, iż organ nie wskazał ile osób i rodzin korzystało z pomocy społecznej i jakie kwoty były przyznanie indywidualnie. Decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji przyznał już skarżącemu i jego rodzinie świadczenie w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu posiłku lub żywności dla rodziny z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 200 zł, zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów czynszu i energii elektrycznej w wysokości 577 zł , a także zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności w kwocie 384 zł. Organ wziął przy tym pod uwagę środki finansowe, jakimi dysponuje. W ocenie Kolegium nie jest zasadny zarzut odwołujących się o konieczności wskazania w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, ilości osób korzystających z pomocy i wysokości udzielonych zasiłków. Jednakże podano, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał informacje w tym zakresie. Podniesiono także, iż kryteriami wyboru przy orzekaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków i przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą niedostatkiem. Organ I instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Nie naruszono zatem art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób szczegółowy opisano sytuację wnioskodawców. Zdaniem Kolegium nie naruszono także granic uznania administracyjnego, gdyż samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania każdego wnioskowanego świadczenia. Tym bardziej, że skarżący nie są jedynymi oczekującymi na pomoc, a środki przeznaczone na pomoc są ograniczone. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł C. A., żądając uchylenia decyzji organów obydwu instancji i domagając się zobowiązania organów do szczegółowego wykazania komu i w jakiej wysokości udzielone zostały zasiłki celowe w okresie składania wniosku o pomoc. Zarzucił, iż skład Kolegium orzekający w niniejszej sprawie był tendencyjny i brak mu było obiektywizmu, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podniósł, iż Kolegium przytoczyło tylko te orzeczenia sądowoadministracyjne, które mają pozbawić stronę pomocy społecznej i życia w godnych warunkach. Podał, iż jego rodzina nie ma mieszkania i musi korzystać z najmu lokalu. Podniósł, iż polityka państwa wyrażona w Konstytucji RP opiera się ochronie rodziny, w tym dzieci i osób niepełnosprawnych, do których zalicza się skarżący. Zarzucił, iż Kolegium nie wezwało organu I instancji do przedstawienia kwoty poszczególnych zasiłków przyznawanych przez MOPS, mimo iż o to wnioskował, a w związku z tym wyliczenie średnich kwot wskazuje na prawdę subiektywną, a nie obiektywną. Wobec tego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie jest możliwa ocena, czy sytuacja skarżącego została właściwe oceniona i czy decyzja uznaniowa nie narusza prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. To znaczy, że zbadaniu podlega czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Na wstępie wyjaśnić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej ustawy). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Sporządzono aktualny wywiad środowiskowy, w którym szczegółowo odzwierciedlona jest sytuacja życiowa i ekonomiczna skarżącego i jego rodziny. Następnie zaś dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał, że sytuacja bytowa i finansowa skarżącego i jego rodziny, a przede wszystkim rozmiar już otrzymanej pomocy uniemożliwiają przyznanie kolejnego świadczenia w postaci zasiłku celowego. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby wnioskującej mogą być uwzględnione jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Motywy, jakimi kierował się organ zostały wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Przy czym wskazano, iż skarżący jest obejmowany znaczną pomocą w miarę posiadanych środków finansowych. Należy także zaznaczyć, iż z rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skarg C. A. wynika, że skarżący obejmowany jest różnego rodzaju pomocą. W samym tylko miesiącu lipcu 2011r. oprócz świadczenia na dożywianie w postaci zasiłku celowego w wysokości 200 zł skarżący otrzymał jeszcze 577 zł zasiłku celowego na częściowe pokrycie opłaty za stancję i energię elektryczną, a także zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności w kwocie 384 zł. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącego, iż organ nie wykazał, jakimi środkami finansowymi dysponował i nie wskazał konkretnych wysokości zasiłków przyznanych innym osobom, a tym samym naruszył granice uznania administracyjnego. Zarówno z decyzji organu I instancji jak i z kwestionariusza wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w miesiącu maju 2011r. swoją opieką objął 1136 środowisk, na zasiłki i pomoc w naturze wydatkowano kwotę 161 095,47 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego w miesiącu maju 2011r. wynosiła 141,80 zł. Zdaniem Sądu są to wystarczające dane do oceny, czy organ uwzględnił wszystkie okoliczności, tj. sytuację bytową skarżącego i jego rodziny, a także ilość posiadanych środków i ilość środowisk objętych pomocą. Należy przy tym zauważyć, iż świadczenia przyznane skarżącemu znacznie przekraczają średnią przyznanych świadczeń w postaci zasiłku celowego w miesiącu maju 2011r.. Oznacza to, że wiele osób objętych pomocą otrzymała niższe świadczenia od skarżącego, a w związku z tym nie można uznać za zasadne zarzutów o stronniczości, czy też subiektywności organu. Ponadto organ wziął także pod uwagę fakt, iż skarżący i jego żona mają na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci. Dlatego uwzględnił potrzeby wnioskodawców w takim zakresie w jakim było to możliwe z uwagi na posiadane środki finansowe, przyznając świadczenia na najniezbędniejsze potrzeby takie jak zakup żywności czy też dofinansowanie kosztów wynajmu i eksploatacji mieszkania. Jednakże jednocześnie organ musiał uwzględnić, że skarżący uzyskał już wspomniane liczne świadczenia w ramach pomocy społecznej – w tym na miesiąc lipiec 2011r. oraz to, iż organ ma obowiązek objęcia pomocą jak największą ilość potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu wszystkich potrzeb tylko jednej osoby, czy rodziny, choćby ich sytuacja materialna była najtrudniejsza. Z argumentacji skarżącego wywnioskować można, że oczekuje, iż świadczenia z pomocy społecznej, w tym na zakup środków czystości i higieny osobistej oraz butów i odzieży będą systematyczną formą wspomagania zainteresowanego. Taka postawa nie jest uzasadniona, gdyż do objęcia pomocą określonej osoby nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że spełnia ona kryteria ustawowe, lecz także niezbędnym jest posiadanie przez organ pomocy społecznej środków finansowych oraz nie sposób pomijać ilości osób oczekujących na takie wsparcie. Z zestawienia posiadanych środków finansowych oraz oczekiwań osób, które wystąpiły o przyznanie zasiłków celowych wynika, że organ musiał posiadane środki rozdysponowywać w sposób oszczędny, tak aby pomocą objąć jak największą liczbę rodzin i osób oczekujących takiego wsparcia. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie przedmiotowego zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006r. (sygn. akt I SA/Wa 1825/05, publikowany jw.) i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni je podziela. Podobnie spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w dodatku w wysokości, którą sama określi. W ocenie Sądu organy dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniu wydanych decyzji. Reasumując, wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznając iż organ I instancji w dysponowaniu środkami na realizację zasiłków celowych musi uwzględniać nie tylko interes skarżącego, który zresztą na bieżąco jest uwzględniany, ale także inne osoby oczekujące wsparcia, a znajdujące się również w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).