II SA/Ol 703/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy I. stwierdza nieważność § 20 pkt 1 do 5 uchwały Rady Miejskiej nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy; II. orzeka, że uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 28 lipca 2008r. Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy "[...]", domagając się stwierdzenia nieważności § 20, określającego przypadki, w których Burmistrz może odstąpić od przetargu przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wątpliwości co do zgodności z prawem budzi zapis skonstruowany w § 20 wyżej wskazanej uchwały w następującym brzmieniu: "przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem Burmistrz może odstąpić od przetargu w przypadku: 1) umów zawieranych na okres nie dłuższy niż trzy lata, 2) gdy w okresie wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia lub najmu (zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub bezpośrednio po tym okresie zostanie złożony tylko jeden wniosek o dzierżawę lub najem nieruchomości, 3) zawierania umów w celu uregulowania stanu prawnego władania ogródkami przydomowymi, gruntami pod garażem i budynkami gospodarczymi, 4) gruntów rolnych odłogowanych przez okres co najmniej jednego roku, 5) innych - niewymienionych w pkt 1 do 5 z ważnych przyczyn, w szczególności w przypadku przekazywania nieruchomości osobom prawnym i fizycznym prowadzącym działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo turystyczną oraz na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, pod uprawy rolne, ogrodnicze, warzywne." Zdaniem Wojewody przepis uchwały w pkt 1 i 2 dotyczy przypadków, do których regulowania Rada Miejska nie posiada kompetencji. Zapis pkt 1 dotyczy bowiem sytuacji, które na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o s. g. należą do uprawnień organu wykonawczego gminy. Natomiast pkt 2 dotyczy przypadków uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 35, 38 i 39) oraz w przepisach wykonawczych do ustawy, które nie przyznają Radzie Miejskiej prawa do dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń. Organ nadzoru stwierdził ponadto, iż postanowienia zawarte w pkt 3-5 § 20 przedmiotowej uchwały naruszają rażąco art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej jako: ustawa o g.n.). W świetle bowiem powołanego wyżej artykułu: "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2006r. (sygn. akt I OSK 756/05), w którym Sąd uznał, iż na tle art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołanie się do ust. 4 do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. W ocenie organu nadzoru, w sytuacji gdy Rada Miejska wprowadza zapisy w uchwale (pkt 3-5 § 20), przewidujące inne przypadki, w których następuje zwolnienie od trybu przetargowego, niż przewidziane w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n., skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 20 pkt 3-5 przedmiotowej uchwały. W ocenie Burmistrza przepis art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. określa przypadki, w których Burmistrz może odstąpić od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy ze względu na niewielkie znaczenie i rolę w gminnym zasobie nieruchomości gruntów określonych w pkt 3-4 przepisu § 20 zaskarżonej uchwały. Zwolnienie zaś z trybu przetargowego określone w pkt. 5 tego przepisu spełnia wymogi upoważnienia dla rady miejskiej od odstąpienia od obowiązku przetargowego zawarte w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Zauważyć również trzeba, iż z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przytoczone przepisy Konstytucji wymagają zatem od organów władzy publicznej podania w każdym przypadku podstawy prawnej uprawniającej do działania. Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten traci bowiem kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy została podjęta m. in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" ustawy o s.g. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 litera "a" stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 30 ustawy o s.g. obliguje wójta do wykonywania uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych przepisami prawa, a w szczególności do jego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym (jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego mienia). Do powyższej regulacji ustrojowej nawiązuje przepis art. 11 ustawy o g. n., według którego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest organ wykonawczy gminy. W konsekwencji, ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ustawy o g.n.), w szczególności zaś podejmowanie czynności określonych w art. 23 ustawy o g.n. Porównanie przedstawionych wyżej przepisów wskazuje, że kompetencje wójta należy wiązać z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym pojmowanym we wskazany wyżej sposób, zaś kompetencje rady z ustaleniem zasad gospodarowania przekraczającego zakres zwykłego zarządu (nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania powyżej wskazanego okresu). Dlatego też słuszne są wywody skargi wskazujące, że rada gminy nie posiadała kompetencji do uregulowania w pkt 1 § 20 uchwały zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, we wskazany w tym punkcie sposób, na okres nie dłuższy niż trzy lata, bowiem są to kompetencje organu wykonawczego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że reprezentowanie gminy przez wójta w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz gospodarowanie przez niego gminnym zasobem nieruchomości musi honorować kompetencje rady. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie trafnie wywodzono, że art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o s.g., uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r. sygn. II SA/Wr 1618/2000, publ. OwSS 2003/3/68 z dn. 21 stycznia 2003 r.). Ponadto Rada Gminy nie była kompetentna do unormowania kwestii zawartej w pkt 2 § 20 uchwały. Słusznie wskazuje strona skarżąca, iż zapis powyższego punktu dotyczy sytuacji uregulowanej w ustawie o g.n. (art. 35, 38 i 39). Co więcej, w treści tego punku organ powołuje art. 35 ustawy o g.n. Zgodnie z treścią zdania pierwszego wskazanego artykułu: właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Poprzez zwrot "właściwy organ" należy rozumieć - zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o g.n. – organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Dlatego też to organ wykonawczy gminy, a nie Rada, jest władny do dokonywania ustaleń w zakresie objętym dyspozycją pkt 2 § 20 uchwały. Przechodząc do zarzutu skargi podnoszącego, że postanowienia zawarte w pkt 3-5 § 20 uchwały naruszają rażąco art. 37 ust. 4 ustawy o g.n. wskazać należy, iż powyższy przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu umów na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Jednak dla odstąpienia od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy koniecznym jest odpowiednie stosownie ust. 1 ustawy o g.n. Ustawodawca nakazuje bowiem odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy. Ustęp 1 art. 37 ustawy o g.n. brzmi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy o g.n., które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. To właśnie odesłanie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy o g.n. Dlatego też zasadne są wywody zawarte w skardze, iż nie można odstąpić od trybu przetargowego, w sytuacji innej niż przewidziana w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o g.n. Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że kwestionowany zapis uchwały (wymieniony w pkt I sentencji wyroku) podjęty został z naruszeniem prawa, bowiem Rada wykroczyła poza przyznawane jej kompetencje organu stanowiącego, naruszając tym samym kompetencje w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem gminy, jak też naruszyła przepisy ustawy o g.n.. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i uwzględniając skargę, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie zawarte w pkt II wynikało z konieczności zastosowania w przypadku uwzględnia przez Sąd skargi, przepisu art. 152 p.p.s.a..