II SA/Ol 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 26 marca 2010r., nr XLII/253/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 5 pkt. 2 zaskarżonej uchwały - Nr XLII/253/2010 Rady Miejskiej w Suszu z dnia 26 marca 2010r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Susz w obrębie geodezyjnym Bronowo dla działek nr: 16/4 i 16/5; 2. stwierdza, że uchwała w cześci, co do której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu. W dniu "[...]" Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 26 marca 2010 r., Nr XLII/253/2010, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Susz w obrębie geodezyjnym Bronowo dla działek nr 16/4 i 16/5, domagając się stwierdzenia nieważności § 5 ust. 2 powyższej uchwały. W motywach uzasadnienia podniósł, że teren w granicach zmiany planu położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy, do którego zastosowanie mają m.in. przepisy: - ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.); - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1127); - rozporządzenia Nr 35 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 71, poz.1361). W uchwale zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego, tereny oznaczone symbolem "[...]" przeznaczono pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny. Z kolei w § 5 ust. 2 uchwały wprowadzono zapis o następującej treści "W granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację inwestycji mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Podniósł, iż powyższy zapis jest sprzeczny z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy, gdzie na terenie obszaru chronionego krajobrazu rzeki Liwy wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm). Zgodnie z wyżej wymienioną normą prawną wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dotyczył następujących przedsięwzięć: - planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, - planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższy przepis został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która w art. 59 ustaliła nową terminologię przedsięwzięć wymagających sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, dzieląc je na planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że stosownie do § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Nr 35 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy, wynikający z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) po uzgodnieniu z Wojewodą (Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska). Zakaz ten nie dotyczy zatem jedynie planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mówił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Natomiast zakaz bezwzględnie obowiązuje w zakresie realizacji na obszarze chronionego krajobrazu rzeki Liwy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też zawarte w § 5 ust. 2 uchwały zezwolenie na lokalizację na obszarze chronionego krajobrazu rzeki Liwy inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i zawartego w nim zakazu realizacji na tym obszarze tego rodzaju przedsięwzięć. Dodał, że organy właściwe w sprawach ochrony przyrody nie uzgodniły zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zapisem § 5 ust. 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że Gmina i Miasto wystąpiła do Marszałka Województwa o wyłączenie z Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy działek nr 16/4 i 16/5 położonych w obrębie Bronowo. Powodem wystąpienia o wyłączenie był fakt, iż przedmiotowy teren stanowią głównie tereny zainwestowane. Ponadto na tym terenie nigdy nie występowały i nie występują cenne wartości przyrodniczo – krajobrazowe, a tym samym nie występuje zagrożenie związane ze zniszczeniem cennych przyrodniczo terenów, chronionych gatunków zwierząt i roślin. Dodał, że Zespół Parków Krajobrazowych pozytywnie zaopiniował propozycję Gminy i Miasta dotyczącą zmiany granic obszaru chronionego. Konkludując wskazał, że teren w granicach zmiany planu nigdy nie powinien być włączony do chronionego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów ustawy o s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o s.g uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy). Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (v: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. Lex nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należy za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego, to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna, podlegać będzie oddaleniu. Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić też należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny podniesionego w skardze zarzutu, związanego z wadliwością w § 5 ust. 2 uchwały, wskazać należy, iż jest on zasadny, co rodzi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Uregulowanie aktem prawa miejscowego sposobu wykorzystania terenu w sposób odmienny od obowiązującego w tym zakresie i na tym terenie powszechnie obowiązującego prawa zachodzi w sytuacji, gdy postanowienia uchwały wprowadzają do systemu prawnego nowe normy, które są sprzeczne z innym normatywem regulującym określoną (tożsamą) materię. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z zapisu § 5 ust. 2 uchwały wynika, że w granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację inwestycji mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z postanowienia § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Nr 35 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy, wynika zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie dotyczy on jednakże realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zakaz ten nie dotyczy zatem jedynie planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zakaz bezwzględnie obowiązuje w zakresie realizacji na obszarze chronionego krajobrazu rzeki Liwy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Już z prostego zestawienia dyspozycji wskazanego zapisu uchwały oraz odpowiedniego przepisu rozporządzenia wynika, że uchwała w sposób odmienny od rozporządzenia reguluje szczegółowe kwestie dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Uchwała wprowadziła więc nowe normy prawne, które w sposób odmienny od dotychczasowego, regulujące przedmiotową materię w rozporządzeniu. W tej sytuacji zachodzi zatem sprzeczność z prawem rozumiana jako niezgodność postanowień aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, w tym wypadku rozporządzeniem, która skutkować musi nieważnością wskazanego zapisu uchwały (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, publ. LEX nr 320891). Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., syg. P 9/02, OTK-A 2003/9/100 ). W tym stanie rzeczy Sąd, nie badając poszczególnych przepisów uchwały pod względem ich merytorycznej treści, oraz konsekwencji ich obowiązywania dla mieszkańców gminy uznał, iż § 5 ust. 2 uchwały narusza prawo. Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenie prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że skutecznie zakwestionowany przepis zaskarżonej uchwały nie może być wykonany.