II SA/Ol 710/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 267), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. "[...]", reprezentowanej przez J. C., na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku M. D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza kamienicy przy ul. "[...]" z przeznaczeniem na mieszkanie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że na obecnym etapie postępowania tylko wnioskodawca jest stroną niniejszego postępowania. Poza wnioskodawcą przymiotu strony postępowania nie można przypisać innym podmiotom, bowiem akta sprawy danych na tę okoliczność nie zawierają. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. "[...]" wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem art. 6, art. 17, art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali oraz art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącej w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej nieruchomości zarządzanej przez skarżącą; art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne; art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w sprawie. W uzasadnieniu strona skarżąca podkreśliła, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. przysługuje każdej ze stron. Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu mogą uczestniczyć nie tylko te podmioty, które żądały jego wszczęcia, lecz również te, które dysponują interesem prawnym. Podniesiono, że w rozpatrywanym przypadku interes prawny wspólnoty mieszkaniowej wynika wprost z prawa materialnego. Zgodnie z art. 6 i 17 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność prawną ograniczoną do praw i obowiązków z zakresu zadań wspólnoty, tj. kwestii związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Zgodnie zaś z treścią art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali przebudowa nieruchomości wspólnej, jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, wymaga podjęcia przez wspólnotę stosownej uchwały - bez jej zgody nie ma bowiem możliwości dokonania zmian budowlanych skutkujących tego rodzaju ingerencją w nieruchomość wspólną. Zaznaczono, że interes prawny skarżącej potwierdza także treść art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym odpis decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doręcza się wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku nieruchomości budynkowej z wyodrębnionymi lokalami oczywista jest konieczność doręczenia wspomnianej decyzji wspólnocie mieszkaniowej. Niezależnie od powyższego wskazano, że uprawnienie każdej wspólnoty mieszkaniowej do występowania w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zmian budowlanych w nieruchomości przez nią administrowanej potwierdza jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych. Na dowód skarżąca przytoczyła tezę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Gd 653/11. Ponadto strona skarżąca zauważyła, że to na organie ciąży obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania. Podkreślono, że zgodnie z doktryną interes prawny strony ma charakter obiektywny, niezależny od woli a nawet wiedzy osoby nią będącej. Strona skarżąca wywiodła w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie ma wpływu na status Wspólnoty Mieszkaniowej okoliczność, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożył architekt M. D., skoro to właśnie jej praw i obowiązków dotyczyć ma wnioskowana decyzja. Wskazano, że stanowisko takie jest uprawnione, gdyż stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, tym samym o ustalenie warunków zabudowy dla dowolnego terenu może wystąpić każdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono, że wniosek M. D. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został zredagowany w pierwszej osobie liczby pojedynczej i nie zawierał umocowania dla wnioskodawcy do działania w imieniu innego podmiotu. Przede wszystkim zaś organ I instancji nie ustalił jeszcze osób będących stronami w sprawie, w związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że zażalenie Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. "[...]", reprezentowanej przez J. C., pochodzi od strony postępowania. Zaznaczono, że okoliczność posiadania legitymacji do wniesienia zażalenia badana jest przy ustaleniu statusu stron postępowania, a na dzień rozpatrywania zażalenia na bezczynność sprawa przed organem I instancji była we wczesnej fazie postępowania i organ ten nie ustalił jeszcze, które osoby będą stronami w postępowaniu wszczętym na wniosek, jak też nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Podkreślono również, że organ nie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie odniósł się do zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zastrzegając wyraźnie tylko, że na obecnym etapie postępowania przymiotu strony postępowania nie można przypisać innym podmiotom, gdy na dzień rozpatrywania zażalenia organ I instancji nie ustalił, które osoby będą stronami. Na rozprawie w dniu 22 października 2013r. J. C. – zarządca skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej wyjaśnił, że M. D. przedmiotowy wniosek składał w imieniu Wspólnoty, bowiem to Wspólnota zleciła i zapłaciła mu za tą usługę. Podał, że Wspólnota jest zainteresowana, aby niniejsza sprawa została załatwiona jak najszybciej. Podkreślił, że zakres robót wymieniony we wniosku dotyczy inwestycji planowanej przez Wspólnotę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia na bezczynność organu I instancji wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. "[...]" w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tej właśnie nieruchomości, uznając, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie można przypisać legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bowiem postępowanie przed organem I instancji dotyczy wstępnej fazy postępowania i organ ten nie ustalił jeszcze kręgu stron postępowania, nie zawiadamiając nikogo o wszczęciu postępowania. Rozumowanie organu II instancji nie jest prawidłowe i narusza zasady postępowania administracyjnego wynikające szczególnie z treści art. 7 k.p.a., jak również pośrednio z art. 15 k.p.a., które obligują również organ nadzorczy do dochodzenia prawdy materialnej i czynienia własnych ustaleń faktycznych i prawnych, które pozwolą dokonać oceny prawidłowości działania organu I instancji. Organ wyższego stopnia, któremu powierzono rozpatrzenie tego szczególnego środka zaskarżenia, mającego zapobiegać bezczynności organów lub przewlekłemu załatwianiu sprawy, ma obowiązek na zasadach ogólnych ustalić, w oparciu o przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia zażalenia, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w tym podejmowane czynności procesowe, a następnie dążyć do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Organ nadzorczy musi ustalić sam jakie powinno być prawidłowe postępowanie w sprawie, a następnie skonfrontować to z czynnościami podejmowanymi, czy też nie przez organ I instancji. Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że w świetle art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno samo ocenić, czy Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości, której warunków zabudowy dotyczyło postępowanie administracyjne, przysługuje przymiot strony, a nie poprzestawać na biernym oczekiwaniu, aby organ I instancji dokonał takich ustaleń. Tym bardziej, że organ I instancji ewidentnie wszczął postępowanie w sprawie, skoro wystąpił do Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o czym zawiadomił wnioskodawcę. Bezpodstawne jest tym samym twierdzenie, że postępowanie administracyjne dotyczy tylko wstępnej fazy postępowania. Okoliczność, że organ I instancji nie zawiadomił o wszczęciu postępowania pozostałych stron postępowania nie może być zakwalifikowana jako brak innych stron w tymże postępowaniu. Z argumentów podniesionych w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę wynika jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od merytorycznej oceny zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Motywy podane w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadniały zastosowania art. 134 k.p.a. W myśl tego unormowania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności środka zaskarżenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania czy zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Bezspornym jest, że skutecznie inicjować postępowanie, w tym zażalenie na bezczynność może jedynie strona. Określenie przymiotu strony jest zatem niezwykle istotne. Ponieważ jednak interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, to nie jest, co do zasady możliwe, by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania czy zażalenia wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego wnoszącego środek zaskarżenia, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji– umorzenie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Zatem również wykładnia art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że aby móc zastosować ten przepis organ wyższego stopnia musi ustalić czy środek zaskarżenia pochodzi od strony postępowania, do tego zaś niezbędne jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, czego zaniechało ewidentnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chociaż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący nieruchomości, której dotyczący wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. Mając na uwadze treść tego dokumentu oraz fakt, że wniosek złożył architekt projektujący planowaną przebudowę kamienicy, a nadto, że niezwłocznego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy domaga się Wspólnota Mieszkaniowa przedmiotowej nieruchomości, należało wyjaśnić i rozważyć, czy wnioskodawca M. D. rzeczywiście wystąpił z wnioskiem we własnym interesie, czy jak to podniosła strona skarżąca działał on z upoważnienia i na rzecz inwestora, czyli tejże Wspólnoty Mieszkaniowej. Należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym podmiotom przysługuje prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie znaczenie ma okoliczność, czy skutki wnioskowanej decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Zażalenie takie zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. może wnieść strona postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku16 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1288/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując zaskarżone postanowienie jest co najmniej przedwczesne, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych, a nawet nie rozważało w ogóle kręgu stron postępowania. W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonym postanowieniu argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu Kolegium uchyliło się od merytorycznej oceny zażalenia, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło powołane powyżej przepisy procedury administracyjnej. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy rozpozna zażalenie co do istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu. Stwierdzone podczas kontroli zaskarżonego postanowienia naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 490).