II SA/Ol 711/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adw. K. B. wynagrodzenie w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększonej o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z 2 czerwca 2025 r. P. H. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w B. (dalej jako: Dyrektor ZK lub organ pierwszej instancji) o udostępnienie informacji m.in. w zakresie jadłospisów szczegółowych dla kuchni, dla wszystkich przygotowywanych norm żywnościowych w Zakładzie Karnym w B. (dalej jako: ZK), w okresie od 11 lutego 2025 r. do 2 czerwca 2025 r.; wskazania podmiotów, które wzięły udział w przetargu na dostarczanie żywności do ZK i wygrały je w okresie od stycznia 2020 r. do czerwca 2025 r.; udostępnienia budżetu jednostki organizacyjnej w B., tj. planu finansowego ZK za lata 2020-2025. Pismem z 23 września 2025 r. Dyrektor ZK wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z uwagi na zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonej. W odpowiedzi, w piśmie z 2 lipca 2025 r. wnioskodawca podał, że żądane informacje stanowią informację prostą i nie wymagają przetworzenia. Zaznaczył również, że żądane dane są niezbędne do przeprowadzenia interwencji poselskiej, a także do opracowania naukowego, którego jest autorem. Ponadto zwrócił uwagę, że wyniki postępowań przetargowych, jak i plan finansowy jednostki winny być udostępnione na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej jako: BIP). Decyzją z 23 lipca 2025 r. Dyrektor ZK, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) pisemnych jadłospisów szczegółowych dla kuchni, posiłków dla wszystkich diet żywnościowych w ZK w okresie od 11 lutego 2025 r. do 2 czerwca 2025 r.; 2) informacji o podmiotach, których oferty zostały uznane za najkorzystniejsze w postępowaniach przetargowych na dostawy żywności w okresie od stycznia 2020 r. do czerwca 2025 r.; 3) budżetu jednostki organizacyjnej w B., tj. planu finansowego ZK w B. w okresie od 2020 r. do 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną, ale zdaniem organu wnioskowane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Podniesiono, że szeroki zakres żądanej informacji wymaga zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, a zatem konieczne są nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych. Podano, że w związku z tym wezwano wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, ale treść odpowiedzi wnioskodawcy takiego szczególnie istotnego interesu publicznego nie potwierdza. Wyjaśniono, że żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie oraz udostępnienie żądanych informacji. Wskazał, że w jego ocenie jest to informacja prosta, którą organ dysponuje i nie wymaga ona anonimizacji ani innego przetworzenia. Ponadto podniósł, że udzielił odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania szczególnego interesu publicznego, czym wypełnił przesłankę wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzją z 2 września 2025 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. (dalej jako: Dyrektor Okręgowy SW lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, gdyż ich udostępnienie wymagałoby zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, informacje te podlegają udostępnieniu wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego wnioskodawca nie wykazał. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne uznanie, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie; - art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje dostęp do informacji publicznej i błędne uznanie przez organ jakoby wnioskowane informacje o podmiotach, które startowały w postępowaniach przetargowych, czy plan budżetowy jednostki ściśle określony czasookresem takiej informacji nie stanowi i nie podlega udostępnieniu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Wskazał, że każda jednostka penitencjarna musi prowadzić ewidencję szczegółowych jadłospisów, które muszą spełniać normy określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Zdaniem skarżącego żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku i nie wymaga anonimizacji, czy innego przetworzenia. Natomiast informacje dotyczące przetargów, konkursów i ofert powinny być umieszczane na stronie jednostki, zgodnie z zasadą jawności i transparentności. Ponadto, skarżący podał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o funkcjonowaniu i ewentualnej zmianie praktyki w zakresie zasad żywieniowych w jednostkach penitencjarnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 18 marca 2026 r. ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymała w całości stanowisko skarżącego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także przyznanie wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu pomoc prawną z urzędu, które nie zostało uiszczone w całości ani w części. Podkreśliła, że argumentacja organu, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną jest co najmniej wątpliwa, gdyż w jej ocenie organ nie wykazał, aby udostępnienie wskazanych we wniosku informacji wymagało znacznego nakładu pracy, tworzenia nowej jakościowo informacji, przeprowadzania złożonych analiz, czy ponoszenia istotnego nakładu organizacyjnego. Natomiast samo ogólne powołanie się przez organ na pracochłonność jest niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy, a skarżący, któremu doręczono odpis wniosku wraz ze stosownym pouczeniem, w zakreślonym terminie nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że Dyrektor ZK jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1869, dalej jako: u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną, realizującą zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w.). Dyrektor zakładu karnego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne oraz dysponującym funduszami publicznymi. Poza sporem jest również okoliczność, że informacja, o którą wnosił skarżący, stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. W orzecznictwie wskazuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4743/21, dostępny w CBOSA). Żądane przez skarżącego informacje dotyczą gospodarowania mieniem publicznym oraz stanowią informację o działalności podmiotu realizującego zadania publiczne. Zauważyć należy, że wyżywienie osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2016 r. poz. 302), które określa rodzaje posiłków jakie wydawane są osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, jak i poszczególne rodzaje diet wydawanych ze względu na konkretną sytuację osób osadzonych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym, informacja dotycząca jadłospisów w zakładach karnych stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy danych bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym przez Dyrektora ZK. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że plan finansowy ZK jest informacją publiczną, gdyż dotyczy majątku jednostki budżetowej i wydatkowania środków publicznych. Także informacja o podmiotach, których oferty zostały uznane za najkorzystniejsze w postępowaniach przetargowych stanowi informację publiczną( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21, dostępny w CBOSA). Okoliczności te w istocie nie są kwestionowane przez organ. Natomiast spór dotyczy tego, czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Podkreślić należy, że przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia informacji przetworzonej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Z kolei informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, dostępne w CBOSA). Zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest zatem to, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem. Suma tzw. informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 315/14, wyrok NSA z 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05, dostępne w CBOSA). Skoro zaś proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12, dostępny w CBOSA). Podkreślić jednak należy, że dla uznania, że żądana informacja ma charakter przetworzony ze względu na nakład sił i środków niezbędnych do jej wytworzenia nie są wystarczające ogólnikowe stwierdzenia. W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest zatem wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ powołał się na szeroki zakres żądanej informacji, który wymaga zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów oraz na nakłady środków osobowych i działań organizacyjnych, ale nie podał żadnych konkretnych danych. Nie wskazano bowiem żadnych konkretnych czynności, jakie organ musi podjąć celem zgromadzenia dokumentów niezbędnych do udzielenia żądanej informacji, jak również nie określono liczby pracowników potrzebnych do ich przeprowadzenia, czy też przybliżonej ilości godzin niezbędnych do przygotowania żądanej informacji. Organ nie przedstawił zatem okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, a nie prosty. W przypadku zaś stwierdzenia, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, gdyż nie istnieje w chwili złożenia wniosku i niezbędnym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, to czynności te powinny być wskazane i opisane w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji. Dodatkowo należy zauważyć, że w piśmie z 23 czerwca 2025 r., w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ pierwszej instancji wskazał, że sprawozdania jednostki budżetowej są publikowane w BIP. Należy zatem wyjaśnić, że jeżeli żądana informacja publiczna jest umieszczona na ogólnie dostępnej stronie internetowej, to organ nie ma obowiązku jej udzielania na wniosek. W takim wypadku podmiot zobowiązany powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę zwykłym pismem o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP i wskazać dokładny adres strony internetowej, na której żądana informacja się znajduje. W tej sytuacji wydanie decyzji w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe. Zatem organ musi dokonać ponownej oceny charakteru żądanej informacji jako informacji prostej lub przetworzonej, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Przy czym w tym stanie rzeczy Sąd nie może się odnieść do kwestii wykazania, bądź też braku wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż wykazanie takiego interesu jest wymagane wyłącznie w przypadku, gdy żądana informacja ma charakter przetworzony. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 763), wobec złożonego oświadczenia, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.