II SA/Ol 713/23

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 14 lutego 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gietrzwałdzie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gietrzwałd (dalej jako "organ I instancji"), uznał świadczenie rodzicielskie pobrane przez A. M. (dalej jako: "skarżąca") w okresie 2019-04-15 do 2020-02-24 na dziecko A. M. za nienależnie pobrane w związku z otrzymaniem zasiłku macierzyńskiego i zobowiązał do jego zwrotu wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wypłata zasiłku macierzyńskiego po 2 latach za okres, w którym z uwagi na spełnienie wówczas przesłanek ustawowych należne było świadczenie rodzicielskie – stanowi jedną z podstaw prawnych dla uznania tego drugiego świadczenia za nienależne, podczas gdy zamknięty katalog sytuacji, kiedy pobrane świadczenie uważa się za nienależnie pobrane, przedstawiony treścią art. 30 ust. 2 u.ś.r., nie uwzględnia sytuacji, w której znalazła się skarżąca; - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej, na podstawie której organ uznał, że skarżąca pobrała świadczenie rodzicielskie nienależnie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 9 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W art. 30 ust. 2 pkt 1 wskazano, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Wyjaśniono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ma zastosowanie do takich sytuacji, w których zmiana sytuacji strony mająca wpływ na prawo do świadczeń nastąpiła już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia. Istotne znaczenie ma tu także okoliczność czy strona została właściwie pouczona o obowiązku informowania o zmianie w jej sytuacji rodzinnej czy dochodowej. Zgodnie z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego. Organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie: 1) zarówno na formularzu wniosku z 12 lipca 2019 r. (s. 4), jak także w decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie z 21 lutego 2020 r. zawarte było pouczenie o tym, iż świadczenie rodzicielskie nie przysługuje w sytuacji, gdy jeden z rodziców otrzymuje zasiłek macierzyński; 2) decyzją z 25 listopada 2022 r., działający z upoważnienia Prezesa ZUS Naczelnik Wydziału Zasiłków ZUS O/Olsztyn przyznał stronie prawo do zasiłku macierzyńskiego od 15 kwietnia 2019 r. do 12 kwietnia 2020 r. i w ślad za tym wypłacono stronie świadczenie z ZUS w kwocie wynoszącej 72 050,11 zł; 3) Kolegium w postanowieniu z 13 lutego 2020 r., którym uchyliło postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania wskazało, iż pozostawienie strony bez środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb dziecka należy ocenić negatywnie, co w dalszej tego konsekwencji skutkowało przyznaniem świadczenia rodzicielskiego; 4) przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1732 ze zm.) nie regulują sytuacji uprzedniego pobrania świadczenia rodzicielskiego w sytuacji - ocenionej następczo - możliwości przyznania świadczenia macierzyńskiego i wynikającej z tego kolizji. Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Kolegium, istnieją podstawy do uznania wypłaconych stronie świadczeń rodzicielskich za nienależnie pobrane. Należy mieć na uwadze, iż organ wypłacił świadczenie - w oczekiwaniu - na rozstrzygnięcie ZUS, pozwalając na zaspokojenie w tym czasie potrzeb dziecka strony, jednakże nie zmienia to faktu, iż ww. świadczenia: rodzicielskie i zasiłek macierzyński mają charakter świadczeń konkurencyjnych, a więc przyznanie jednego z nich wyklucza udzielenie drugiego. Kolegium miało także na uwadze, iż zasiłek macierzyński został wypłacony w kwocie kilkukrotnie przekraczającej kwotę świadczenia rodzicielskiego, nadto w systemie prawnym brak jest możliwości dokonania potrącenia (skompensowania) jednego ze świadczeń z kwoty drugiego świadczenia, które jest/zostało wypłacone. Zdaniem Kolegium, wypłacenie stronie z tytułu tego samego zdarzenia podlegającego ubezpieczeniu/ochronie (urodzenia dziecka) świadczenia, niejako w podwójnej wysokości, nie może korzystać z ochrony. Jakkolwiek więc stan faktyczny tej sprawy nie jest typowy, to istniały podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania strony do zwrotu świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że rozważał możliwość zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (uprzedniego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie), jednakże w postanowieniu z 13 lutego 2020 r., kierując się potrzebą zapewnienia stronie bieżących środków, poprzednio rozpatrujący sprawę skład Kolegium przyjął, iż w sprawie w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego kwestia przyznania zasiłku macierzyńskiego nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Podkreśliła, że późniejsza wypłata zasiłku macierzyńskiego, tylko z uwagi na jego konkurencyjny charakter, nie stanowi, że świadczenie rodzicielskie stało się nienależne, gdyż wskazany przepis takiej sytuacji nie przewiduje, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Zauważyła, że nie została pouczona o braku prawa do świadczenia rodzinnego na wypadek późniejszego wypłacenia jej świadczenia macierzyńskiego. Powołując się na stanowisko judykatury, wskazała, że warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania danego świadczenia. Wniosła o uchylenie obu decyzji instancyjnych i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniosło dodatkowo, że zważywszy na zasadę demokratycznego państwa prawnego trudno zgodzić się z poglądem skarżącej, aby za jedno zdarzenie (jakim jest przerwa w świadczeniu pracy w związku z urodzeniem dziecka) przyznane zostały równocześnie dwa różne świadczenia. Konstrukcja każdego ze świadczeń ma na celu zapewnienie matce dziecka środków na zaspokojenie potrzeb jej i dziecka w czasie, gdy świadczenie pracy nie jest możliwe. Jest to zatem niewątpliwie swego rodzaju substytut wynagrodzenia. Świadczenia te jednak wzajemnie się wykluczają. Pobieranie obu świadczeń nie jest zatem możliwe już tylko z analizy istoty każdego z nich. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Podał, że zasiłek rodzicielski został wypłacony skarżącej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela pogląd skarżącej , że stan faktyczny sprawy nie odpowiada dyspozycji zastosowanej normy art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że może mieć on zastosowanie do sytuacji, w których po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie nastąpiła zmiana sytuacji strony, mająca wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, ale dotyczy to tylko zmian zaistniałych w trakcie pobierania tego świadczenia. Na zasadzie tego unormowania o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia ze skorzystaniem ze wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania. Skarżąca zasadnie wskazała, że art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymaga zaistnienia świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3417/18; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12; 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19; 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2814/16; 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12; 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 922/21; 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 581/21; 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2208/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście cytowanego unormowania istotne jest więc, czy skarżąca miała bądź mogła mieć świadomość w czasie pobierania świadczenia rodzicielskiego, że wystąpiły przeszkody wpływające na możliwość jego pobierania. W realiach niniejszej sprawy oczywiste jest, że w czasie wypłaty świadczenia rodzicielskiego skarżąca spełniała przez cały okres na jaki przyznano to świadczenie, przesłanki do jego otrzymywania. Nie można więc uznać, że świadczenie rodzicielskie jej nie przysługiwało w czasie jego wypłaty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że toczyły się równolegle postępowania z wniosków skarżącej o przyznanie zasiłku macierzyńskiego i świadczenia rodzicielskiego. Organ I instancji najpierw oczekiwał na decyzję ZUS, gdyż z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli co najmniej jeden z rodziców dziecka otrzymują zasiłek macierzyński. Przepis ten wyraźnie stanowi, że nie można korzystać z praw do obu świadczeń. Uzyskanie prawa do zasiłku macierzyńskiego wyklucza prawo do pobierania świadczenia rodzicielskiego. Z tego też powodu organ I instancji postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego. Postanowieniem z 23 grudnia 2019 r. organ I instancji odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wobec niezakończenia postępowania przed ZUS. W dniu 17 stycznia 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi I instancje decyzję ZUS z 16 stycznia 2020 r. o odmowie przyznania zasiłku macierzyńskiego za okres od 15 kwietnia 2019 r. do 12 kwietnia 2020 r. Postanowieniem z 13 lutego 2020 r. Kolegium uchyliło postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując, że przyszłe ewentualne przyznanie świadczenia wykluczającego przyznanie świadczenia rodzicielskiego, nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia rodzicielskiego. Podkreśliło, że bezsporne jest, że ani matka, ani ojciec nie otrzymuje zasiłku macierzyńskiego, więc nie ma przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym decyzją z 21 lutego 2020 r. organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie rodzicielskie, powołując się w niej m.in. na decyzję odmawiającą przyznania zasiłku macierzyńskiego. Zatem zarówno organ I instancji w wydanej decyzji, jak i organ odwoławczy we wskazanym postanowieniu potwierdzili prawo skarżącej do pobierania świadczenia rodzicielskiego z uwagi na nieotrzymywanie zasiłku macierzyńskiego. Nie można więc uznać, że skarżąca pobrała świadczenie rodzicielskie w złej wierze. Mimo powyższego Sąd podziela pogląd Kolegium, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozważań w przedmiocie ustalenia, że skarżąca pobrała świadczenie rodzicielskie nienależnie, ale z innej podstawy prawnej. Należy mieć na uwadze, że w art. 30 ust. 2 ustawodawca sformułował sześć norm prawnych, które określają różne przypadki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nie wszystkie wymagają stwierdzenia, że strona miała świadomość bezprawnego działania. Słusznie Kolegium zauważyło, że w pouczeniach zawartych we wniosku, jak i decyzji przyznającej świadczenie jednoznacznie pouczono skarżącą, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje w przypadku otrzymania zasiłku macierzyńskiego. Skarżąca powinna mieć więc świadomość, że uzyskanie prawa do zasiłku macierzyńskiego wyklucza możliwość skorzystania z prawa do świadczenia rodzicielskiego. W realiach niniejszej sprawy nie sposób pomijać, że świadczenie rodzicielskie przyznane zostało na skutek wydania przez ZUS decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku macierzyńskiego. Organ I instancji wyraźnie powołał się w decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie na tę decyzję. Późniejsze uchylenie tej decyzji i przyznanie skarżącej zasiłku macierzyńskiego powinno więc zostać uwzględnione w kontekście art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uznaje świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Na zasadzie zaś art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że chodzi tu o sytuację, gdy decyzja została oparta na rozstrzygnięciu innego organu, a rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. (por. Kodeks postepowania Administracyjnego Komentarz pod redakcją Barbary Adamiak, wyd. C.H.Beck z 2012 r., str. 563). Skoro więc art. 17 c u.ś.r., na podstawie którego organ orzekał o przyznaniu świadczenia, w ust. 9 pkt 1 wskazuje jako negatywną przesłankę otrzymanie zasiłku macierzyńskiego na ten sam okres, a organ I instancji przed przyznaniem prawa do świadczenia rodzicielskiego ustalił, że skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku macierzyńskiego i wydana została decyzja odmowna, to ta decyzja odmowna zawierała się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ ewentualne uznanie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzicielskiego za nienależnie pobrane wymaga najpierw wznowienia postępowania i uchylenia decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).