II SA/Ol 715/18

Dnia 27 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi R. P., E. P., K. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" A z siedzibą w "[...]" pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej "[...]" relacji "[...]", sekcja między słupami "[...]" w miejscowościach "[...]", gmina "[...]" dz. nr geod. "[...]" - obręb geodezyjny "[...]"; "[...]" - obręb geod. "[...]". Odwołania od tej decyzji wnieśli W i G. W., E. i R. P. oraz K.P. W i G. W. podnieśli, że nie zgadzają się na realizację inwestycji na ich działce nr "[...]" obręb "[...]". Wskazali, że nikt nie ustalał z nimi warunków ani zakresu budowy. Nie dostali odpowiedzi w sprawie zalesień na działce. Ponadto podnieśli, że w decyzji środowiskowej nie zostało uwzględnione gniazdo chronionego ptaka "[...]", które znajduje się w obrębie planowanej inwestycji. E. i R. P. oraz K. P. zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu cywilnego dotyczących zasad odszkodowania za zajęte nieruchomości pod budowę przedmiotowej sieci. Wskazali, że będą musieli dochodzić swoich praw dotyczących obniżenia wartości nieruchomości na drodze sądowej, co pociąga za sobą dodatkowe koszty. Podnieśli, że w piśmie z "[...]" informowali o wątpliwościach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta stwierdził, że nie jest organem właściwym do kontroli prawidłowości decyzji środowiskowej i nie odniósł się kto jest organem kompetentnym w tej sprawie. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody "[...]" z "[...]". Stwierdzono, iż inwestor spełnił wymagania określone w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej w skr.: u.p.b.) W takiej sytuacji, jak stanowi art. 35 ust. 4 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, iż Burmistrz "[...]" wydał "[...]" decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jej wydanie zostało poprzedzone raportem o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na potrzeby przedmiotowej inwestycji wykonano także m.in. monitoring i inwentaryzację ornitologiczną. Skarżący w odwołaniu nie wskazali, o jaki gatunek ptaka "[...]" chodzi. Z raportu wynika, że inwestor prowadził obserwacje w stosunku m.in. do "[...]". W decyzji środowiskowej uwzględnione zostały zatem aspekty dotyczące ochrony cennych gatunków ptaków "[...]". Ponadto w decyzji środowiskowej nałożono na inwestora obowiązek wykonania monitoringu porealizacyjnego - ornitologicznego, obejmującego jeden sezon lęgowy następujący bezpośrednio po realizacji przedmiotowej inwestycji na odcinku linii elektroenergetycznej. Sprawozdanie z przeprowadzonego monitoringu porealizazyjnego należy przekazać Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w "[...]", Burmistrzowi "[...]", Wójtowi Gminy "[...]" oraz Burmistrzowi "[...]". Organ II instancji stwierdził, iż nie może ustosunkować się do zarzutu dotyczącego zalesień, gdyż kwestia ta nie może być rozpatrywana na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie powstałych szkód na działce skarżących to zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami za poniesione szkody przysługuje odszkodowanie w myśl art. 128 ust. 1. Stanowi ono jednak odrębne postępowanie administracyjne. Dodano, iż Starosta "[...]" decyzją z "[...]" ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, a w jej uzasadnieniu wskazał m.in., jakie prace budowlane planowane są na nieruchomości skarżących. Odnośnie zarzutów przedstawionych przez E., R. i K. P. Wojewoda wskazał, że naruszenie przepisów kodeksu cywilnego nie może być uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie odszkodowań czy dodatkowych rekompensat powinny być ustalane w ramach indywidualnych negocjacji a zagadnienie to jest sferą prywatną (cywilną). Organ nie może na tym etapie z uwagi na brak podstaw prawnych dokonywać w tej kwestii jakichkolwiek wiążących ustaleń, czy też uzależnić od tego uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Ustalenie odszkodowania przez wojewodę na podstawie ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych nie ma zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Powyższa ustawa określa zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych zaś inwestycja dotyczy sieci dystrybucyjnej, na którą inwestor uzyskuje pozwolenia na budowę zgodnie z u.p.b. Odnośnie zarzutów dotyczących kontroli decyzji środowiskowej wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nabrała przymiotu ostateczności "[...]". W skardze E., R. i K. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie art. 21 Konstytucji RP i art. 112-124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak przeprowadzenia zarówno przez pierwszą i drugą instancję negocjacji w sprawie odszkodowania za zajęcie pasa gruntu pod ww. budowę. W uzasadnieniu stwierdzili, iż naruszono ich prawa jako właścicieli gruntów, zagwarantowane w art. 21 Konstytucji RP, gdyż bez ich zgody rozporządzono ich własnością. W decyzjach nie odniesiono się do braku stanowiska A odnośnie odszkodowania za zajęte grunty pod budowę sieci oraz pasa technologicznego wzdłuż linii energetycznej po 10 m od osi linii w obie strony. Ich grunty po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji stracą na wartości (ok. 50%). W przyszłości nie będą mogli budować zabudowań gospodarczych, co spowoduje brak możliwości rozwoju. Skarżący podnieśli, iż są "[...]" posiadającymi ok. "[...]" ha "[...]". Obszar służebności przesyłu na ww. działkach został zaprojektowany w odległości "[...]" m od linii drogi "[...]" dzieląc działki na dwie części. Propozycja inwestora jest uwłaczająca. Zaproponowano im "śmieszne" jednorazowe odszkodowania. Nie zajęto stanowiska, jak zrekompensować im utraty części dopłat "[...]". W kwestii odszkodowania Wojewoda odsyła na drogę cywilnoprawną, co naraża ich na dodatkowe straty finansowe. Zdaniem skarżących, inwestor - jako podmiot realizujący cel publiczny i podmiot który w przyszłości będzie korzystał finansowo z przeprowadzonej budowy linii napowietrznej - powinien wystąpić do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, w skr.: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli inwestor spełni określone prawem wymogi, organ administracji architektoniczno- -budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 u.p.b.). Wymogi te zostały zaś określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 4 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji trafnie oceniły, iż inwestor spełnił powyższe wymagania. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączono wymagane prawem dokumenty: - 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opiniami wynikającymi z przepisów szczególnych oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12. ust. 7 u.p.b., aktualnymi na dzień opracowania projektu, - decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nr "[...]" z "[...]", - decyzję nr "[...]" Burmistrza "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,"[...]". Przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego. Projektanci sporządzili informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej "[...]" relacji "[...]" na terenie gminy "[...]", uchwalonego uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z "[...]" (Dz. Urz. Woj."[...]") oraz decyzją Burmistrza "[...]" z "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest też zgodne z zapisami decyzji Burmistrza "[...]" z "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Stała się ona ostateczna "[...]", w związku z czym - na mocy art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017, poz. 1405 ze zm.) - wiązała organ wydający pozwolenie na budowę. Dotyczące jej zarzuty odwołujących się nie mogły być więc przez ów organ rozpatrywane. Podobnie, jeśli chodzi o zarzuty pogwałcenia prawa własności. W dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dysponując ostatecznymi decyzjami Starosty "[...]" z "[...]" ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W punkcie 3 decyzje te zobowiązują inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych. Jeżeli stanie się to niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącym przysługuje od niego odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, co odzwierciedlają ustawowe uregulowania zawarte w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie Starosta wydaje odrębną decyzję na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości [art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.)]. Skarżącym należy ponadto wyjaśnić, że decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018, poz. 1202 j.t.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. Przy czym roszczenie odszkodowawcze art. 128 ust. 4 u.g.n., może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Zatem starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, stosownie do powołanych przepisów ustawy, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1398/06, LEX nr 427507). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.). Zatem w kwestii dodatkowych odszkodowań w zaskarżonej decyzji trafnie pouczono, iż mają one charakter roszczeń cywilnoprawnych i nie należą do kompetencji organów orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutowi skargi, ich rolą nie jest także przeprowadzanie negocjacji w sprawie odszkodowania za zajęcie gruntu pod budowę. Stwierdzając zatem, iż organ rozpatrzył sprawę w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł procesowych określonych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.