II SA/Ol 720/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065) oraz art. 138 § 1pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Starosty z dnia "[...]", w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 lipca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]" Starosta orzekł o uznaniu S. S. za osobę bezrobotną z dniem 21 lipca 2017 r. i jednocześnie odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 lipca 2017 r. W uzasadnieniu wskazano, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP w "[...]" rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od tej decyzji S. S. podniósł, że odmowa przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 lipca 2017 r. jest krzywdząca. Wyjaśnił, że stosunek pracy zmuszony był rozwiązać z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, nie zaś z braku chęci do pracy. W związku z powyższym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia 15 lipca 2017 r., tj. do dnia śmierci matki. Uważa, że okres zatrudnienia trwał nieprzerwanie do chwili śmierci matki, gdyż specjalny zasiłek opiekuńczy zalicza się do form zatrudnienia. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda argumentował, że na podstawie analizy przedłożonych dokumentów S. S. legitymuje się okresem zatrudnienia i okresem z nim zrównanym do nabycia prawa do zasiłku w wymiarze 543 dni wobec wymaganych 365, uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w myśl art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i spełnia warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do regulacji art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 Kodeksu pracy. W takim przypadku, zasiłek zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2, przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy bezspornym jest fakt, że zatrudnienie trwające od dnia 14.03.2016 r. do dnia 10.05.2017 r. zostało rozwiązane w trybie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy - w wyniku porozumienia stron w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Z wniosku o rozwiązanie umowy o pracę wynika, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazana przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie była jedną z przesłanek wymienionych z art. 75 ust. 1 pkt 2 z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzasadniającą przyznanie zasiłku skarżącemu od dnia rejestracji. Ustawodawca od 1 stycznia 2017 r. wprowadził zmiany do art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i zaliczył okresy pobierania świadczeń pielęgnacyjnych, specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku, jednak tym samym nie dokonał zmian w art. 75 ust. 1 pkt 2. Prawidłowa jest zatem decyzja Starosty, w której organ wskazał, że w odniesieniu do S. S. znajduje uzasadnione zastosowanie art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a więc przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji. W skardze wywiedzionej do tut. Sadu na decyzję Wojewody S. S. zarzuca jej niezgodność z prawem. Podniósł, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zasiłek dla osób bezrobotnych nie przysługuje osobie, która rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed rejestracją w urzędzie pracy. Zgodnie ze wskazanym art. 75 ust. 1 pkt 2 mogło nastąpić takie rozwiązanie umowy o pracę z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Wskazał, że musiał rozwiązać umowę o pracę ze swoim pracodawcą z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, która mieszkała w innym mieście i w związku z tym konieczna była zmiana jego miejsca zamieszkania na czas opieki nad matką. Dodał, że dowodem świadczącym, że zmienił miejsce zamieszkania jest ubieganie się o specjalny zasiłek opiekuńczy w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w "[...]", który stwierdza fakt opieki nad matką i tym samym przyznaje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że sprawowanie opieki nad chorą matką jest skutkiem obowiązku alimentacyjnego wynikającego z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zatem S. S. nie powinien być karany za to, że sumiennie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku. Jednak wskazana przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzasadniającą przyznanie zasiłku skarżącemu od dnia rejestracji. Ustawodawca od 1 stycznia 2017 r. wprowadził zmiany do art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i zaliczył okresy pobierania świadczeń pielęgnacyjnych, specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku. Brak zmian w art. 75 ust. 1 pkt 2, tj. dodania warunku wyłączającego zastosowanie ww. przepisu ("rozwiązania stosunku pracy z powodu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego"), powoduje, że nie można przyznać prawa do zasiłku od dnia rejestracji. Co prawda, S. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopiero na tym etapie stwierdził, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Podkreślić jednak należy, że okoliczność ta była badana przez organ odwoławczy jednak nie wynika to z wcześniejszych ustaleń organu zatrudnienia, jak też nie wynika to z podania o rozwiązanie umowy o pracę. S. S. nie przedłożył też dokumentu potwierdzającego zmianę miejsca zameldowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jako, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017, poz. 1065 j.t. – dalej jako u.p.z.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 71 ust. 2 lit. a) powyższej ustawy stanowiący, ze prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni - pkt 2 lit. a) - był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (lit. a). Z kolei przywołany art. 75 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, ze prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W takowej sytuacji bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy – w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8. W realiach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy uznały, że skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w terminie wskazanym w art. 75 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd organów, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miał zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. pozbawiający S. S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, skoro w okresie 6 miesięcy przez zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Wprawdzie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, będącą jedyną przyczyną rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron, nie jest wyszczególniona w przywołanym art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. jako okoliczność przełamująca zasadę nieprzysługiwania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lecz należy mieć na uwadze naturę wskazanych w tymże przepisie okoliczności znoszących ową zasadę braku prawa do rzeczonego zasiłku. Otóż w zasadzie wszystkie podane tam przyczyny – poza zmianą miejsca zamieszkania, która ma charakter połowicznie względnie – są okolicznościami całkowicie niezależnymi od woli występującego z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, jako, że dotyczą - ogólnie rzecz ujmując - kondycji finansowej pracodawcy (upadłość, likwidacja pracodawcy lub zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy), względnie jego postawy wobec pracownika (ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków wobec pracownika – art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy). Taki sam charakter (naturę) posiada specjalny zasiłek opiekuńczy, a właściciel przesłanki jego uzyskania, którymi - po myśli art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016, poz. 1518 j.t. – dalej jako u.ś.r) są - rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2017, poz. 682 j.t. – dalej jako k.r.i.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak też było w realiach niniejszej sprawy, gdyż S. S. rozwiązał stosunek pracy wprawdzie ma nocy porozumienia stron, lecz tylko w wyłącznie na skutek konieczności sprawowania stałej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, czego dowodem jest decyzja "[...]" Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS z dnia "[...]" zmieniającą decyzję tegoż organu z dnia "[...]" w ten sposób, ze przyznająca S. S. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad A. Z. w okresie od 1 marca 2017r. do 15 lipca 2017 r. (zgon). Ową okolicznością zupełnie niezależną od skarżącego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 16s u.ś.r. (ukierunkowaną celem) jest zadośćuczynienie obowiązkowi alimentacyjnemu (art. 128 k.r.i.o.) uaktywniającemu się w kolejności normowanej art. 129 tej ustawy. W reasumpcji powyższego Sąd w składzie orzekającym uznaje, że przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo, że uprzednio przed nabyciem prawa do rzeczonego zasiłku rozwiązał on stosunek pracy na mocy porozumienia stron (względnie za wypowiedzeniem), a zatem w takowej sytuacji nie znajduje zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Prezentowany pogląd podziela Wojewoda podając w odpowiedzi na skargę, że S. S. nie powinien być karany za to, że sumiennie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. W relacji do powyższego oczywistym jest, że skarżący nie został pozbawiony prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. (druga część zdania, po "chyba, że""), lecz rzeczone prawo zostało mu przyznane w trybie art. 71 ust. 1 u.p.z., a zatem z pominięciem zawartego tam zwrotu "z zastrzeżeniem art. 75". Konsekwentnie do powyższego także termin przyznania przedmiotowego zasiłku winien być w okolicznościach niniejszej sprawy uregulowany przez art. 71 ust. 1 u.p.z., tj. od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, a nie - jak uczyniły to orzekające organy - art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z. (po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy), skoro to nie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. na zasadzie funkcjonalnej (celowej) interpretacji stanowił materialnoprawną podstawę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda uznając w skarżonej decyzji (także w odpowiedzi na skargę) , że wskazana przyczyna rozwiązania stosunku pracy (tj. za porozumieniem, przyp. Sądu) nie była jedną z przesłanek wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. uzasadniającą przyznania zasiłku skarżącemu od dnia rejestracji w istocie w sposób nieuprawniony utożsamił prawo do zasiłku dla bezrobotnych (pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem) z terminem jego przyznania. Uznając bowiem, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z., winien w konsekwencji odmówić prawa do rzeczonego zasiłku, a nie przyznać go w terminie określonym w art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z., skoro – jeszcze raz podkreślmy – przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie na podstawie przywoływanego przepisu, lecz to art. 71 ust. 1 i 2 tej ustawy uczynił materialnoprawną postawa rozstrzygnięcia, czego komparycja decyzji Wojewody jest dowodem. Najprawdopodobniej było to konsekwencją zbytniego skupienia uwagi na przyczynie rozwiązania stosunku pracy przez skarżącego, która w ocenie organów sama przez się nie dyskwalifikowała go z prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak można by odmiennie uznać odczytując literalnie - z pominięciem wykładni funkcjonalnej (celowej), a także autentycznej, do czego może skłaniać art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. (Dz.U.2016.1940) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. – art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 71 ust. 1 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy w odniesieniu do terminu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd stwierdził przy tym, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie terminu przyznania przedmiotowego zasiłku. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają z dokonanej przez Sąd wykładni powyższych przepisów. Z powyższego względu orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.