II SA/Ol 724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 3 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej T. O. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku T. O. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z 3 października 2025 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy wydanej po ponownym rozpatrzeniu odwołania z 26 listopada 2024 r., wskutek uchylenia decyzji SKO z 26 listopada 2024 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako: "u.d.p.", art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", uchyliło w całości decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w P. z 21 czerwca 2024 r. wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu w P. (dalej jako: "organ I instancji") w sprawie nałożenia na T. O. kary pieniężnej w wysokości 429.834,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. drogi nr [...] (dr. kraj. Nr [...]), poprzez nasypanie i pozostawienie nasypu ziemnego (o powierzchni 355 m2) od 27 lipca 2021 r. do 30 listopada 2021 r., prowadzenie prac w pasie drogowym od 22 czerwca 2021 r. do 26 lipca 2021 r. oraz nakazania stronie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi nr [...] (dr. kraj. Nr [...]) poprzez przywrócenie pasa drogowego do stanu przed zajęciem (usunięcie nasypu) oraz umorzenia postępowania w stosunku do R. O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze sprzeciwem akt sprawy, odwołanie od decyzji organu I instancji złożył T. O. Zaskarżona decyzja jest czwartym rozstrzygnięciem kasatoryjnym SKO (tj. obok decyzji z: 15 lipca 2022 r., 26 września 2023 r. oraz z 26 listopada 2024 r.) wobec decyzji wydawanych przez organ I instancji (odpowiednio decyzji z: 30 listopada 2021 r., 30 listopada 2022 r. i 24 czerwca 2024 r.) w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie części działki nr [...] pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] – ul. [...] w miejscowości O., którego stronami są T. O. i R. O. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a także art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 12 u.d.p. i zauważyło, że ustawodawca w jednakowy sposób traktuje zajęcie pasa drogowego bez względu na sposób, w jaki do tego doszło. Prawnie obojętne jest, czy do zajęcia doszło na skutek braku umowy, zajmowania pasa o powierzchni większej niż w zezwoleniu czy też z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. SKO wskazało, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Strona może, ale nie musi podejmować obronę. Jeżeli organ środkami przewidzianymi przez k.p.a. dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne. Zdaniem SKO organ I instancji nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób oraz zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim nie badał przedmiotowej sprawy pod kątem okoliczności, w których doszło do zajęcia terenu pasa drogowego. Zatem rozstrzygnięcie tej kwestii, tj. ustalenie kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Kolegium zauważyło, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach. Mając na uwadze materiał dowodowy zebrany w sprawie, jak też zalecenia sądu zawarte w wyroku z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25 Kolegium uznało, że organ I instancji w dalszym ciągu nie ustalił bezspornie i nie wykazał, że to T. O. dokonał zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego drogi. Nie wyjaśnił też, na podstawie jakiego materiału dowodowego uznał, że to T. O. jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w sprawie, a tym samym, że to na ten podmiot winna być nałożona kara pieniężna. Okoliczność, że T. O. oraz R. O. byli stronami postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z 18 grudnia 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie oznacza automatycznie, że to T. O. winien być uznany za podmiot odpowiedzialny za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi drogowego drogi pasa drogowego drogi. Zatem zdaniem SKO organ I instancji zbyt przedwcześnie uznał, że to T. O. jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w sprawie. Następnie Kolegium podniosło, że organ I instancji jedynie częściowo zastosował się do zaleceń i wytycznych zawartych w jego poprzednich decyzjach Kolegium, w tym przede wszystkim w decyzji z 26 września 2023 r. i w dalszym ciągu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do jednoznacznego wyjaśnienia sposobu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Poza powołaniem się na operat z pomiaru przekrojów poprzecznych ul. [...] w O. skala opracowania 1:50, sporządzony w 20 maja 2024 r. przez uprawnionego geodetę i ogólnym wskazaniem, że "w wyniku przeprowadzonej analizy i ponownych obliczeń stwierdzono, że zajęta powierzchnia przez pozostały nasyp wynosi 354 m2" organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do tychże pomiarów, jak też nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób dokładnego ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego. W operacie zawarte jest także wykonane przez geodetę obliczenie powierzchni poszczególnych elementów pasa drogowego, przy czym nie wynika z niego jednoznacznie, w jaki sposób biegły geodeta ustalił, że zajęta powierzchnia przez pozostały nasyp wynosi 354 m2. Do kwestii tych zdaniem SKO organ I instancji w zasadzie nie odniósł się w ogóle w uzasadnieniu decyzji i także nie wyjaśnił, z czego wynika tak ustalona powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Nie wiadomo też, w jaki dokładne sposób organ I instancji ustalił okres zajęcia pasa drogowego, za jego poszczególne elementy. W ocenie Kolegium organ I instancji nie rozważył także w wyczerpujący sposób, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z okolicznościami, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary na podstawie, co spowodowało uznanie decyzji organu I instancji za przedwczesną. Reasumując Kolegium oceniło, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. Również jej uzasadnienie nie odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 107 §3 k.p.a. Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozważył i odniósł się do okoliczności przedstawionych w odwołaniu, również w kontekście możliwości zastosowania art. 189f §1 lub §2 k.p.a., co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji i jej uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z regułami określonymi w art. 107 §3 k.p.a. Skarżący skierował do sądu sprzeciw od decyzji SKO z 3 października 2025 r., zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie uchylenia decyzji w niezaskarżonej części, w której umorzono postępowanie w stosunku do R. O. W sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w niezaskarżonej części. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zaznaczył, że we wniesionym odwołaniu decyzję organu I instancji zaskarżył jedynie w części, tj. w zakresie pkt I ust. 1 - 4. Przedmiotowe odwołanie nie obejmowało pkt II wydanej decyzji, w którym umorzono postępowanie w stosunku do R. O. Autor skargi podkreślił, że decyzja organu I instancji, chociaż jedna, zawierała dwa rozstrzygnięcia. Każde z nich stanowiło odrębne i samoistne rozstrzygnięcie. Decyzja organu odwoławczego mogła dotyczyć zatem wyłącznie decyzji organu I instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania. Zdaniem skarżącego odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję I instancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Nadto strona podniosła, że decyzja organu II instancji wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art.156 §1 pkt 2 k.p.a.). Skarżący zaznaczył, że zdaje sobie sprawę ze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wyrażonego w wyroku z 10 marca 2025 r,. sygn. akt II SA/Ol 16/25, w którym oceniono, że SKO było uprawnione do uchylenia w całości decyzji, pomimo zaskarżenia jej jedynie w części. Ze wskazaną argumentacją skarżący się jednak nie zgadza, bowiem art. 138 §2 k.p.a. nie upoważnia organu odwoławczego do rozszerzania granic sprawy poza to, co zostało objęte środkiem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji SKO z 3 października 2025 r. okazał się uzasadniony, jednak z innych powodów niż w nim podniesione. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 §2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a §1 zd. 1 i §2). Ponadto, według art. 134 §1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 §2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosowanie do art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 §2 powiązany jest art. 136 §1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy jednocześnie podnieść, że w realiach przedmiotowej sprawy na uwagę zasługuje to, że w sprawie tej WSA w Olsztynie wydała prawomocny już wyrok z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25, mocą którego uchylił decyzje organu odwoławczego i zobowiązał organ do przeprowadzenia niewadliwego postępowania. W szczególności dokonania raz jeszcze analizy, czy w ogóle zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 §2 k.p.a. (a jeśli tak to obowiązkiem organu będzie jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), czy też możliwe jest dokonanie rozstrzygnięcia we własnym zakresie (uwzględniając treść art. 136 k.p.a.). Przy jednoczesnym wskazaniu, że organ I instancji rozważył, czy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki znikomości naruszenia prawa, o których jest mowa w art. 189f k.p.a. (co znalazło swój wyraz na s. 9-11 decyzji I instancyjnej). Ustalił także sposób i powierzchnię zajęcia pasa drogowego, posiłkując się operatem geodety (brew zaopatrywaniu SKO, co znalazło swój wyraz, m.in. na s. 4, 6 oraz 9 decyzji I instancyjnej). Nadto sąd zauważył, że w decyzji kasatoryjnej z 26 września 2023 r. organ II instancji nie zakwestionował ustaleń organu I instancji w zakresie tego, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co mogło skłonić ten organ do domniemania, że kwestia ta została już w dostateczny sposób ustalona. Sąd zauważył przy tym, że nie może być bowiem tak, że sprawa trwa od 2021 r. i do chwili obecnej nie została ostatecznie zakończona, a strona (y) nadal nie wiedzą, jaki jest jej końcowy rezultat. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Ocena prawna może dotyczyć także stanu faktycznego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Kwestia natomiast tego, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy Uwzględniając dotychczasowe rozważania i analizując treść zaskarżonej decyzji (przy uwzględnieniu również treści decyzji uchylonej wyrokiem WSA w Olsztynie z 10 marca 2025 r., sygn. akt 16/25) wskazać należy, że stanowi ona jedynie powtórzenie tej ostatniej. Nie ma natomiast żadnych ustaleń oraz rozważań w zakresie wskazanym przez sąd (które przecież wiązały organ odwoławczy). Kolegium tym samym praktycznie w ogóle (oprócz skierowania decyzji do wszystkich strona tego postępowania, co wcześniej nie miało miejsca) nie wykonało przedmiotowego orzeczenia, co stanowiło powód jego uchylenia. Ponadto, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 §2 k.p.a. (czego zdaniem sądu nie zrobił), lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (co także w sprawie nie miało miejsca) w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 982/25). Ocena organu w tym zakresie powinna też znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których - w jego ocenie - nie mogło skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. A było to o tyle zasadne (co raz jeszcze wymaga zauważenia i podkreślenia), że w decyzji organu I instancji (w kontekście możliwości zastosowania przez SKO art. 138 §2 k.p.a.) organ ten rozważył i przedstawił swoje stanowisko w zakresie dotyczącym: (-) czy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki znikomości naruszenia prawa, o których jest mowa w art. 189f k.p.a. (co znalazło swój wyraz na s. 9-11 decyzji I instancyjnej), (-) ustaleń sposobu i powierzchni zajęcia pasa drogowego, posiłkując się operatem geodety (brew zaopatrywaniu SKO, co znalazło swój wyraz, m.in. na s. 4, 6 oraz 9 decyzji I instancyjnej), oraz (-) kto był odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. Jeśli chodzi o tę ostatnią okoliczność (i co wymaga podkreślenia) to decyzja kasatoryjna z 26 września 2023 r. nie podważyła i nie zakwestionowała ustaleń organu I instancji w tym zakresie tego, czyli kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (gdyż zalecenia w niej wskazane tego nie obejmowały), co słusznie skłoniło organ I instancji do domniemania, że kwestia ta została już w dostateczny sposób ustalona. Co istotne, również strony postępowania nie zaskarżyły przedmiotowego rozstrzygnięcia kasatoryjnego (choć ono właśnie nie kwestionowało ustaleń organu instancji odnośnie tego, kto w rzeczywistości odpowiada za zajęcie pasa drogowego). Wskazać także należy, że kwestia ta znajduje potwierdzenie również w innych okolicznościach sprawy. Podczas np. oględzin w 22 lipca 2021 r. pasa drogi powiatowej [...] (k. 64 akt sprawy), to nie nikt inny a biorący w nich udział T. O. zobowiązał się do wyeliminowania stwierdzonych w protokole oględzin nieprawidłowości. Nadto z pisma Policji z 6 sierpnia 2021 r. wynika, że w trakcie interwencji i rozmowy z inwestorem (T. O.) to ten ostatni potwierdził, że nie posiada stosownego zezwolenia na prace budowlane w pasie drogi powiatowej [...] (k. 99 akt sprawy). Również R. O. (jedna ze stron tego postępowania) wskazał (pismo 10 grudnia 2021 r. – k. 140 akt sprawy), że: "(...) sporny wyjazd, na którym prawdopodobnie dokonano przełożenia kostki brukowej należy do obsługi przyszłej inwestycji mojego ojca T. O. i tak wynika z protokołu oględzin komisji Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 22.07.2021 (protokół w załączeniu) i notatki służbowej Policji z dnia 06.08.2021 r. przeprowadzonej 23 lipca 2021 r. (notatka w załączeniu).". Zauważyć także należy, że podczas oględzin w dniu 14 maja 2024 r. brał udział tylko T. O. (nie było zaś R. O.) i nie kwestionowano w trakcie tej czynności, że to on odpowiada za zajęcie wskazanego już wyżej pasa drogowego (będącego ich przedmiotem). Powyższe wyraźnie zatem pokazuje, że SKO w żaden sposób nie wykazało (w ocenie sądu) potrzeby dokonywania ponownych ustaleń przez organ I instancji także i w tym zakresie (a tym samym zastosowania art. 138 §2 k.p.a. a nie art. 136 §1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe, zasadne staje się zatem pytanie z czego organ wywodził i wywodzi, że zaistniała przesłanka z art. 138 §2 k.p.a. uprawniająco go do zastosowania (i to kolejny raz) rozstrzygnięcia kasatoryjnego a nie skorzystania z trybo zawartego w art. 136 §1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć (odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 858/25), że choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. W świetle ponadto orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 §2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2025r., sygn. akt II SA/Gd 229/25). Sąd nie uwzględnił jednocześnie zarzutu naruszenia art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji I instancyjnej w niezaskarżonej części. Wskazać bowiem należy (jak przesądzone to zostało już wcześniej w prawomocnym wyroku z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25), że ustawodawca nie przewidział w przypadku opisanym w ww. przepisie uchylenia decyzji wyłącznie w części, która nie została zaskarżona. Z jego treści wynika jasno, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Trzeba też pamiętać, że cała sprawa (a nie jej część) jest rozpatrywana i rozstrzygana w dwóch instancjach składających się na pełny tok instancyjny. Strona ma bowiem prawo do tego aby jej sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta właśnie w dwóch instancjach, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania ujętej w art. 15 k.p.a. Należy również podnieść, że organ II instancji nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/24). Nie jest zatem tak jak twierdzi strona, że organ nie miał prawa do uchylenia decyzji w całości a tylko w części, która nie dotyczyła umorzonego postępowania w stosunku do R. O. Należy też podnieść, że ponowne postępowanie, jakie na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. będzie się toczyło przed organem I instancji, nie jest ani dalszym ciągiem, ani tym bardziej "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Wobec tego organ I instancji ma obowiązek na nowo ustalić stan sprawy: zarówno faktyczny, jak i prawny (Zbigniew Wardak, Joanna Wyporska-Frankowska – "Związanie oceną prawną, wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym", artykuł opublikowany ZNSA 2020/2/19-43, Lex). Należy też pamiętać, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 §2 k.p.a. nie określa sytuacji prawnej strony, albowiem nie rozstrzyga o żadnych jej uprawnieniach czy obowiązkach. Jej skutkiem jest dalsze prowadzenie tego samego postępowania, które zostało zakończone uchyloną decyzją nieostateczną. W konsekwencji sprawa administracyjna będąca przedmiotem tegoż postępowania pozostaje nierozstrzygnięta przynajmniej do czasu wydania kolejnej decyzji przez organ I instancji. Należy też pamiętać, że kwestia ta została już prawomocnie przesądzona, jak wskazano już na wstępie tej części uzasadnienia w prawomocnym wyroku z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25, którego strona (pomimo, że miała do tego pełne prawo) nie zaskarżyła. Jak nadto zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1143/25 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie natomiast tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Należy również zauważyć, że R. O. (wobec którego umorzono postępowanie) choć miał do tego prawo nie zakwestionował zarówno decyzji I instancyjnej (choć faktycznie była ona dla niego korzystana) ale również i rozstrzygnięcia kasatoryjnego (uchylającego ww. rozstrzygnięcie w całości, a więc również i w zakresie jego dotyczącym, czyli umorzenia postępowania w stosunku do jego osoby). Zrobił to natomiast wyłącznie T. O. (poprzez swojego pełnomocnika). Wobec powyższego za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu, który powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ponieważ organ nie uwzględnił we wskazanym powyżej zakresie oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 16/25. Ponownie rozpoznając sprawę organ ma obowiązek uwzględnienia stanowiska wyrażonego ww. wyroku, jak i obecnym orzeczeniu. W szczególności dotyczy to rozważenia w ogóle możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 §2 k.p.a. a nie art. 136 §1 k.p.a. Jak już bowiem zauważono w uprzednim wyroku nawet samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (a tego zdaniem sądu organ odwoławczy nie wykazał). Organ nie wykazał także, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie były możliwe do wyeliminowania właśnie w trybie ww. art. 136 §1 k.p.a. SKO nie wskazała również (formułując zalecenia co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), co organ miałby zrobić (ponad to co już zrobił) aby wypełnić wskazywane w decyzji kasatoryjnej braki. A należy pamiętać, że przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wcześniej przepisu, i należą do nich: (-) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz (-) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, wyłącznie wówczas gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego (co nie miało miejsca w tej sprawie) lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (czego zdaniem sądu SKO również nie wykazało i nie przedstawiło w tym zakresie przekonującego uzasadnienia). Należy też pamiętać, że to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 229/25). Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść wtedy, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (a tego SKO nie wykazało i nie przedstawiło także w zaskarżonym rozstrzygnięciu oceny organu w tym zakresie, co służy przecież wypełnieniu dyspozycji art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., gdzie statuowana jest zasada przekonywania). Trudno zatem uznać, że SKO wykazało, że na obecnym etapie postępowania spełniony został warunek, o którym jest mowa w art. 138 §2 k.p.a. Ponownie oceniając sprawę organ winien mieć również na uwadze zasadę szybkości postępowania statuowaną w art. 12 §1 k.p.a. (bez uszczerbku oczywiście dla zasady legalizmu i zasady dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego). Raz jeszcze wymaga bowiem podkreślenia, że strona (y) nie mogą oczekiwać na rozstrzygnięcie ich sprawy co do istoty przez tak długi okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powodując tym samym, pozbawione możliwości efektywnego dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium w całości. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 §2 i §4 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Finansów z 22 października 2020 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935). Na koszty te złożyły się: uiszczony wpis od sprzeciwu w wysokości 100,00 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480,00 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.