II SA/Ol 732/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia zasad gospodarki nieruchomościami I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 5 rozdziału IV "Wydzierżawianie nieruchomości" i punktu 3 rozdziału V "Wynajmowanie nieruchomości"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Gminy Jonkowo działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr L/301/2014 z dnia 31 marca 2014 w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami. W § 1 uchwały zapisano, że uchwala się zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Jonkowo w zakresie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, które stanowią załącznik nr 1 do uchwały. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej punktu 5 Rozdziału IV "Wydzierżawianie nieruchomości" załącznika nr 1 do uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w punkcie 5 rozdziału IV "Wydzierżawianie nieruchomości" Rada Gminy w Jonkowie postanowiła, iż wyraża się zgodę na zawieranie umów dzierżawy w trybie bezprzetargowym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość". Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość: do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Dlatego też w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może w drodze aktu prawa miejscowego uregulować zasady dotyczące zarządu nieruchomościami oraz ma obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Powołany wyżej przepis nie stanowi natomiast podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Zdaniem organu nadzoru, obowiązku podejmowania uchwał przez radę gminy w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości. Uregulowanie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości, które można określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, gdyż bieżące gospodarowanie należy do kompetencji wójta, co jednoznacznie wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady te mają dotyczyć umów zawieranych na okres dłuższy niż trzy lata. W ocenie organu nadzoru nie można zaaprobować stanowiska mówiącego, że omawiany przepis stanowi uprawnienie do udzielenia generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Zdaniem organu nadzoru, generalne upoważnienie organu wykonawczego, zawarte w zaskarżonym zapisie uchwały, zwalnia radę od realizacji jej ustawowego obowiązku w zakresie kontroli (konkretnej i indywidualnej) każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczących tych samych nieruchomości, co stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy Jonkowo za słuszne uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 15 maja 2009r. III SA/Kr 442/09, zgodnie z którym zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa oraz systemowa przepisu art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzą do wniosku, że zgoda na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami może mieć charakter generalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy m.in. zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651). Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy, oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ("umów"), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Dlatego też uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy) to rzeczoną uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższego poglądu, który znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowo- administracyjnym (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010r., I OSK 1418/09, LEX nr 595132; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010r., I OSK 1752/10, LEX nr 745162; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2009r., I OSK 464/09, LEX nr 573280; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008r., II SA/Gl 726/08, LEX nr 519117). Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu, prezentowany przez Radę Gminy Jonkowo jest w ocenie Sądu błędny i doprowadziłby do utraty przez Radę Gminy funkcji organu kontrolnego. Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonej uchwały, trzeba stwierdzić, że organ w Rozdziale IV - "Wynajmowanie nieruchomości" Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wadliwie uregulował pkt 5, który stanowił, że wyraża się zgodę na zawieranie umów w trybie bezprzetargowym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Podobnie błędnie ustalono treść punktu 3 Rozdziału V "Wynajmowanie nieruchomości" Załącznika nr 1 do uchwały, który stanowił, że wyraża się zgodę na zawieranie umów najmu w trybie bezprzetargowym, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wyrażenie bowiem zgody w trybie art. 37 ust. 4 ugn, nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Wszak upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy i najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zd. 2 ugn, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że właśnie ta ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. Wskazać też należy, iż kwestionowana uchwała nie reguluje przypadku, gdy określone w niej warunki spełnia kilku uprawnionych, ubiegających się o zawarcie takich umów jak określone punkcie 3 Rozdziału V i punkcie 5 Rozdziału IV, załącznika nr 1 do spornej uchwały. Nie wiadomo zatem, jakimi kryteriami miałby się wówczas kierować organ wykonawczy, dokonując wyboru najemcy bądź dzierżawcy w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego przewiduje zwolnienie od trybu przetargowego. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały są tylko istotne naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotykające podstawowych, zasadniczych postanowień uchwały. Za takie należy uznać wskazane wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenia prawa w powyższym zakresie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części załącznika nr 1 do uchwały dotyczącej punktu 5 rozdziału IV "Wydzierżawianie nieruchomości" i punktu 3 rozdziału V "Wynajmowanie nieruchomości", o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pkcie II orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkcie I sentencji wyroku, nie podlega wykonaniu.