II SA/Gl 726/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych oddala skargę. Rada Miejska w C. uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] r. na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a oraz art.40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określiła zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż 3 lata. Odpis powyższej uchwały doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...] r., zaś pismem z dnia [...] r. organ ten powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w dniu [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy w zw. z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż w świetle art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrażenie przez radę gminy zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów, może dotyczyć jedynie konkretnych przypadków i to wymienionych w ust. 3 tego przepisu, jako że ust. 2 wymienia przypadki zwolnienia z mocy ustawy. Stąd też za niedopuszczalne i sprzeczne z prawem uznał organ nadzoru wprowadzenie przez Radę Gminy przepisami § 5 i 6 uchwały, powtórzeń ustawy, rozszerzenie katalogu przypadków zwolnień od przetargowego trybu zawierania takich umów oraz wyrażenie zgody w sposób generalny. Gdy zaś idzie o zapis § 7 uchwały, zawierający zasady oddawania nieruchomości w użyczenie, organ nadzoru uznał, iż w tym wypadku organ wykonawczy z mocy art. 25 w zw. z art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddając nieruchomości w użyczenie działa samodzielnie i w tym przypadku nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania gminy. W związku z tym przedmiotowa regulacja narusza kompetencje Burmistrza. W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. działając w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...], wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, błędny jest pogląd Wojewody, że wydzierżawienie nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata bez konieczności stosowania procedury przetargowej, dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten w ust. 4 zd. 2 na zasadzie uznaniowości kształtuje uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego z uwagi na specyfikę umów najmu i dzierżawy, a ponadto z uwagi na użycie w tym przepisie liczby mnogiej, dopuszczalne jest wyrażenie takiej zgody w sposób generalny – poprzez określenie przypadków, w których to zwolnienie nastąpi. Gdy zaś idzie o zakwestionowany zapis § 6 ustawy, skarżąca Gmina zarzuciła, że organ nadzoru nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wreszcie, zdaniem Gminy, co prawda przywołany przepis nie wymienia umów użyczenia, lecz z uwagi na nieodpłatny charakter takich umów, rada winna mieć uprawnienia kontrolne nad takimi rozporządzeniami rzeczy, tym bardziej, że uprawnienia takie przysługują rozporządzeniami odpłatnymi. Nadto, powtórzenia ustawy, o ile nie powodują sprzeczności przepisów uchwały z powszechnie obowiązującym prawem, nie powinny skutkować orzeczeniem o niezgodności uchwały z prawem. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w świetle przywołanego orzecznictwa sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ nadzoru nie naruszył prawa, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r. poz. 1591 z zm.), organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy m.innymi zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a ustawy, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady. Zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zarówno gruntowymi, jak i budynkowymi oraz lokalowymi, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 tej ustawy, oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny m.in. w motywach wyroku w sprawie II SA/GL 605/06, użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ( "umów"), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy, jak to podnosiła w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. – o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy ( por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do powyższego poglądu. Odmienny pogląd co do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów najmu w przypadku wymienionym w przedmiotowej uchwale, prezentowany przez Gminę C., doprowadziłby bowiem do utraty przez Radę funkcji organu kontrolnego. Nie ma więc znaczenia prawnego fakt, iż kwestionowana uchwała podjęta została na wniosek Prezydenta Miasta jako organu gospodarującego mieniem. Zdaniem składu orzekającego, wyrażenie zgody w trybie art. 37 ust. 4 ugn, nie może nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego jako normy abstrakcyjnej. Wszak upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie przewiduje, iż podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawą szczególną jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów użytkowania, dzierżawy najmu na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów z art. 37 ust. 4 zd. 2 ugn, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że właśnie ta ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą regulować odmiennie zasad ustawowych. Wskazać też należy, iż kwestionowana uchwała nie reguluje przypadku, gdy określone w niej warunki spełnia kilku uprawnionych, ubiegających się o zawarcie takich umów. Nie wiadomo zatem, jakimi kryteriami miałby się wówczas kierować organ wykonawczy, dokonując wyboru najemcy w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego przewiduje zwolnienie od trybu przetargowego. Przypadek taki daje podstawę do ferowania kolejnego wniosku, iż przepis art. 37 ust. 4 ugn, należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1, lecz również ust. 2 i 3 tej ustawy ( przy odpowiednim zastosowaniu ). Zatem katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawarcia umów najmu, ma charakter zamknięty. Ustawa wymienia przypadki zawierania takich umów w trybie bezprzetargowym ( art. 37 ust. 2 ugn – przy odpowiednim zastosowaniu ). Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających te warunki. Zamieszczenie w ustawie odrębnej podstawy, regulującej tryb zawierania umów najmu, a także użytkowania lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, było zaś niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis ust. 1 art. 37 ugn, może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć takich umów. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że kwestionowaną uchwałą naruszono także przepis art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ugn, rozszerzając ustawowy katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów dzierżawy lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż wbrew tytułowi i powołanej podstawie prawnej uchwały, Rada Miejska w C. nie określiła żadnych zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez które należy rozumieć ustalenie ogólnych reguł postępowania w takich przypadkach. W istocie jedynie w formie aktu prawa miejscowego wyrażono zgodę na bezprzetargowy tryb zawierania umów, co nie ma umocowania w treści powołanej regulacji, lecz następuje w indywidualnych przypadkach na podstawie ustawy szczególnej – ( art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Gdy idzie o zapis § 4 uchwały, to stanowi on jedynie powtórzenie treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy też uznać pogląd o niedopuszczalności powtórzeń w aktach prawa miejscowego regulacji ustaw ( m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07 niepubl.). Wynika to również z § 143 rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ). Gdy zaś idzie o zapis § 7 uchwały, zawierający zasady oddawania nieruchomości w użyczenie, wskazać przyjdzie, iż trafnie wskazał organ nadzoru, iż brak podstawy prawnej do działania rady gminy i stanowienia w tym zakresie aktów prawa miejscowego. Kompetencji w tym zakresie nie można domniemywać z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako że z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego gminy, co koreluje z treścią art. 11 i art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem do czynności organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, ustawodawca zaliczył także ich użyczanie ( art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy ). Skoro ustawodawca nie wymienił w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, umów użyczenia, zasadny jest wniosek, że w tym zakresie organ gminy działa samodzielnie i brak podstawy prawnej do stanowienia w formie aktu prawa miejscowego zasad zawierania takich umów. Z tych wszystkich względów, skoro zachodziły podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności aktu organu stanowiącego gminy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).