II SA/Ol 743/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą nr XLVI/310/98 Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 12 marca 1998r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w rejonie ulicy Pomorskiej w Szczytnie. W dniu 30 maja 2008r. do Wojewody wpłynęło zażalenie M. K. – mieszkańca miasta, przesłane według właściwości przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego. Z treści dokumentów załączonych do ww. pisma wynika, że w 1995r. mieszkańcy osiedla mieszkaniowego w rejonie ulicy "[...]" wnieśli zarzuty i protesty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego osiedla, które zostały uwzględnione przez Radę Miejską. Jeden z protestów dotyczył zmiany przeznaczenia działki nr "[...]" - na której znajdował się plac zabaw – na drogę. W ocenie mieszkańców działka nr "[...]" powinna być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na plac zabaw. Mimo uwzględnienia tego protestu, w uchwalonym planie działka nr "[...]" przeznaczona została na drogę. W związku z zasygnalizowanymi nieprawidłowościami przy podejmowaniu wspomnianej uchwały, Wojewoda poddał ponownej kontroli dokumentację planistyczną dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w rejonie ulicy A w "[...]". Ustalono, że dniu 17 sierpnia 1995r. do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu wniesiony został zbiorowy zarzut mieszkańców ulicy B, w którym mieszkańcy nie godzili się na docelowe zamknięcie wjazdu z ulicy Piaskowej na ulicę Gizewiusza. Kwestionowali także zasadność zmiany przeznaczenia działki nr 47, na której znajduje się plac zabaw, na drogę. W dniu 18 sierpnia 1995r. wniesiony został także przez S. K. i D. protest z żądaniem pozostawienia na działce nr 47 placu zabaw. Wprawdzie Zarząd Miasta rozpatrzył powyższe zarzuty i protesty negatywnie, jednakże na sesji w dniu 21 września 1995r. Rada Miejska w Szczytnie rozpatrzyła zarówno zarzut mieszkańców jak i protest S. K. D. pozytywnie, co potwierdza treść uchwały nr XVII/124/95. W związku z tym skargę na wskazaną już uchwałę Nr XLVI/310/98 Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 12 marca 1998r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w rejonie ulicy Pomorskiej w Szczytnie, wywiódł Wojewoda wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały. Strona skarżąca podniosła, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 415), Rada Miejska winna dokonać w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu - zmian odpowiadających uwzględnionym protestom i zarzutom. Według skarżącego powinny zostać również powtórzone czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy w zakresie niezbędnym do wprowadzenia zmian. Odnośnie zaś uwzględnionego zarzutu mieszkańców dokonano odpowiednich korekt w projekcie planu, jednakże nie ponowiono czynności, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czyli nie uzgodniono zmian dotyczących wjazdu na drogę krajową z właściwym zarządem drogi. Natomiast mimo uwzględnienia protestu w sprawie działki nr 47, nie dokonano odpowiednich korekt w projekcie planu lecz pozostawiono przeznaczenie działki nr 47 na drogę. Zaniechanie wprowadzenia poprawek związanych z uwzględnieniem protestu stanowi rażące naruszenie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle zaś art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy. Bez wątpienia - zdaniem strony skarżącej - w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedury uchwalania takiego planu. Ponadto w związku z wadliwymi zapisami planu miejscowego, dokonano rozbiórki placu zabaw i podjęto przygotowania do budowy drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz w związku z podjęciem uchwały nr XIV/148/08 z dnia 28 marca 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto Szczytno – ulica Pomorska", o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Organ przyznał, że uchwała została podjęta z naruszeniem procedury określonej przepisami prawa, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia rozstrzygnięć w postępowaniu planistycznym i obowiązujących przepisach prawnych. Ponadto działka będąca przedmiotem protestu i oznaczona nr 47 ma szerokość około 21 m, z czego 12 m w miejscowym planie zostało przeznaczone na drogę, dla pozostałej zaś części przeznaczono funkcję zabudowy mieszkalno-usługowej i w granicach tej funkcji możliwe jest zbudowanie placu zabaw. Ponadto organ wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie rozwiązań dróg publicznych, określone ustaleniami planu miejscowego nie są w świetle aktualnych przepisów obowiązujące. Poza tym przez okres dziesięciu lat obowiązywania planu wiele inwestycji zostało podjętych i niektóre z nich zrealizowano na podstawie jego ustaleń. Szczególnie dotyczy to infrastruktury technicznej obejmującej drogi, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowych. Ważnym elementem są również wtórne podziały działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że w 1995r. mieszkańcy osiedla mieszkaniowego w rejonie ulicy Pomorskiej w Szczytnie wnieśli zarzuty i protesty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 17 sierpnia 1995r. do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu wniesiony został zbiorowy zarzut mieszkańców ulicy Piaskowej w Szczytnie, w którym mieszkańcy nie godzili się na docelowe zamknięcie wjazdu z ulicy Piaskowej na ulicę Gizewiusza. Kwestionowali także zasadność zmiany przeznaczenia działki nr 47 - na której znajduje się plac zabaw - na drogę. W ocenie mieszkańców działka nr 47 powinna być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na plac zabaw. W dniu 18 sierpnia 1995r. wniesiony został także przez S. K. i D. protest z żądaniem pozostawienia na działce nr 47 placu zabaw. Na sesji w dniu 21 września 1995r. Rada Miejska w Szczytnie rozpatrzyła zarówno zarzut mieszkańców jak i protest S. i K. D. pozytywnie, co potwierdza treść uchwały nr XVII/124/95 Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 21 września 1995r w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym stanem faktycznym organ gminy zobowiązany był zastosować art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 1994r. nr 89, poz. 415), w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpatrzenia protestów i zarzutów. Stosownie do wskazanego przepisu, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Rację ma strona skarżąca, wskazując, że odnośnie zarzutu dotyczącego zamknięcia wjazdu z ulicy Piaskowej na ulicę Gizewiusza, odpowiednie zmiany w projekcie planu zostały naniesione, jednakże nie ponowiono obligatoryjnej czynności, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g wspomnianej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd gminy nie uzgodnił bowiem zmian wynikłych po uwzględnieniu zarzutów dotyczących wjazdu z ulicy Piaskowej na ulicę Gizewiusza, z właściwym zarządem drogi. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 25 wspomnianej ustawy nie pozostawiał wątpliwości co do konieczności dokonania takiego uzgodnienia. Ponadto z akt sprawy wynika, że protest wniesiony przez S. i K. D. z żądaniem pozostawienia na działce nr 47 placu zabaw – podobnie zresztą jak zarzut mieszkańców ul. Piaskowej w części dotyczącej działki nr 47 - został pozytywnie rozpatrzony, ale jednocześnie jednak nie podjęto żadnych działań w celu dokonania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprawek umożliwiających wprowadzenie uwzględnionych zmian. Burmistrz Szczytna w odpowiedzi na skargę przyznał, że naruszono procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto zgodnie z przyjętym planem na działce o nr 47 możliwe jest jednoczesne funkcjonowanie placu zabaw i drogi, co stoi jednak w sprzeczności z treścią uwzględnionego przecież zarzutu i protestu, które odnosiły się do wspomnianej działki o nr 47. W związku z powyższym oczywistym jest, jak słusznie zauważył w swoim wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. (IV SA 5266/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skoro uchwała o uwzględnieniu zarzutów jest prawidłowo podjęta i ważna, to zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym powinna być przedłożona wojewodzie a rada gminy – stosownie do art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym powinna ponowić czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy. Jakkolwiek więc przepis art. 25 wspomnianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalał na dokonywanie pewnych zmian w projekcie planu, jednak nie może to naruszać podstawowych norm proceduralnych określonych w art. 18 ust. 2 ustawy i jedynym uzasadnieniem tego nie może być "władztwo planistyczne" gminy, które nie może być rozumiane jako władztwo absolutne. (por. wyrok z dnia 24 października 2006r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II OSK 1037/06). W ocenie Sądu więc zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy bezspornie pozwala stwierdzić, że wspomniane normy proceduralne art. 18 ust. 2 w związku z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., nie zostały dochowane. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 wspomnianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie przepisów art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy podkreślić, że na gruncie rozpatrywanej (choć obecnie nie obowiązującej) regulacji prawnej, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność skutkowało każde naruszenie art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, później zaś naruszenie trybu postępowania w przedmiocie sporządzania planu miejscowego. Interpretacja taka wynikała z reguł wykładni gramatycznej, co potwierdzało również orzecznictwo. Warto przytoczyć w tym kontekście fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 7 maja 1997r. (II RN 21/97, OSNP 1997/22/429), w którym podkreślono, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym prawie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i zarząd Miasta (obecnie: wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, że właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów dlatego też zamieścił w ustawie (o zagospodarowaniu przestrzennym) klauzulę, iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna. (por. Komentarz Becka, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2006, str. 249-250). Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia trybu postępowania określonego w art. 18, a to w myśl art. 27 ust. 1, w brzmieniu jaki nadała mu ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rację ma także organ nadzoru, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem Rada Miejska uznała zasadność zarzutu i protestu dotyczącego planowanych zmian odnośnie działki nr 47, to winna pozostawić w planie dotychczasowe przeznaczenie działki na której znajdował się plac zabaw. Rada nie mogła bowiem uchwalić planu miejscowego, który nie uwzględniał uchwały tejże Rady rozpoznającej pozytywnie wniesione zarzuty i protesty. Na marginesie właściwym jest wskazanie, że w przypadku przedmiotowej uchwały niemożliwe było stwierdzenie jej nieważności tylko w części, ponieważ zapisy planu, do których odnosiły się protesty i zarzuty związane są z kluczową częścią układu komunikacyjnego, ten z kolei stanowi integralną całość rozwiązań komunikacyjnych na terenie objętym planem i wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności planu jedynie w części dotyczącej zjazdu z ul. Piaskowej w ul. Gizewiusza i działki nr 47. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.