II SA/Ol 746/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Katarzyna Matczak ( spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2004r. Nr XIX/152/04 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków I. stwierdza nieważność § 25 załącznika do uchwały Rady Gminy Dąbrówno nr XIX/152/04 z dnia 20 grudnia 2004r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków (..), II. stwierdza nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Dąbrówno nr XIX/152/04 z dnia 20 grudnia 2004r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków (..), III. orzeka, że uchwała i załącznik do uchwały w części, w której stwierdzono ich nieważność nie może być wykonana. Rada Gminy Dąbrówno podjęła w dniu 20 grudnia 2004r. uchwałę Nr XIX/152/04 w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania. Uchwałę tą podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. l i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.) i art. 30 ust. 6 i ust. 6a, art. 54 ust. 3 i 7 oraz art. 9Id ust. l ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, póz. 1112, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz.U. Nr 39, póz. 455, ze zm). W dniu 19 września 2005r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 25 załącznika do uchwały z dnia 20 grudnia 2004r. Nr XIX/152/04 w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania. W zaskarżonym § 25 załącznika do uchwały zapisano, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa, realizowanego przez nauczyciela nie posiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, ustala się w wysokości 50% wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową obliczonego na zasadach określonych w § 23. Skarżący podniósł, iż stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela rada gminy uprawniona została do ustalania szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. Powołany przepis przewiduje natomiast, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Z analizy powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, iż gmina nie została upoważniona do ustalania wysokości tych dodatków, do różnicowania wysokości dodatku z tytułu doraźnego zastępstwa realizowanego za nieobecnego nauczyciela w zależności od posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzenia ich niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. W odpowiedzi na skargę Gmina Dąbrówno wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy była ona upoważniona do określenia wysokości wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw wykonywanych przez nauczycieli nie posiadających wymaganych specjalności do prowadzenia tych zajęć. Powołano się na zasady techniki legislacyjnej ujęte w § 54 i następnych rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" i podniesiono, że określona w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wysokość wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw dotyczy wykonywania tych czynności przez nauczycieli zgodnie z posiadaną specjalnością- art. 35 ust. l KN. Skoro zatem ustawa KN nie określiła wysokości wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli nie posiadających specjalności z danej dziedziny nauczania to rada mogła ja określić w regulaminie wynagradzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ l). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sad wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej; ustawą p.p.s.a., zgodnie z którym sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz po wołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie jednak Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa p.p.s.a. przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ l ). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2 ). Natomiast § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika ustawa p.p.s.a. w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Wobec powyższego nie można już w aktualnym stanie prawnym wyprowadzać przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z przepisu art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), który utracił moc z dniem l stycznia 2004r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził taki pogląd w wyroku z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przechodząc do meritum sprawy i zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) poprzez zapis § 25 Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, za warunki pracy, szczegółowy sposób wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2004 Nr XIX/152/04 stwierdzić należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Stosownie do art. 35 ust. 2a Karty nauczyciela przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Zatem zapis § 25 Regulaminu, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa realizowanego przez nauczyciela nie posiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy ustala się w wysokości 50% wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową obliczoną na zasadach określonych w § 23 pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Regulamin wynagradzania nauczycieli wprowadził dodatkowe warunki, od spełnienia których uzależniona została wypłata wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, m.in. od prowadzenia zajęć zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy oraz posiadania wymaganych kwalifikacji przez nauczyciela do prowadzenia takich zajęć. Zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązujące (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002r. sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko rady gminy przedstawione w odpowiedzi na skargę, iż art. 35 ust. 3 Karty nauczyciela dotyczy tylko wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw wykonywanych przez nauczycieli zgodnie z posiadaną przez nich specjalnością, nie dotyczy zaś nauczycieli nie posiadających wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. Po pierwsze w art. 35 ust. 3 Karty nauczyciela brak jest takiego właśnie podziału na nauczycieli posiadających kwalifikacje i nie posiadających kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć w ramach realizowanych godzin doraźnego zastępstwa, a po wtóre, gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego ograniczenia w stosunku do nauczycieli nie posiadających wymaganych kwalifikacje, to wprost zapis taki znalazłby się w tej normie prawa. Pogląd wyrażony przez radę w tym względzie jest nadinterpretacją prawa, zaś zapis § 25 Regulaminu podjęty został z naruszeniem kompetencji przyznanej radzie w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze § 25 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2004r. jako niezgodny z obowiązującym przepisem prawa podlega wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia jego nieważności. W tym miejscu wskazać należy także, iż stosownie do art. 134 § l ustawy p.p.s.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej w części uchwały została ona podjęta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 40 ust. l i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W jej § 5 zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem l stycznia 2005r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będącą jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie należy zauważyć, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to wskazać należy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in. że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 1997r. Nr 56, poz. 357, ze zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany OSS 2002/1/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 (opublikowany Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina Dąbrówno, jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, na który to przepis powołano się w niniejszej uchwale, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Zatem skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Gminy Dąbrówno nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia mimo, że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa i wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Dąbrówno z dnia 20 grudnia 2004r. Nr XIX/152/04 w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli oraz § 25 załącznika do niniejszej uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności w części zaskarżonej uchwały i załącznika znajduje oparcie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu.