II SA/Ol 748/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym cofnął M. H. – do czasu przedstawienia organowi pozytywnego orzeczenia lekarskiego - uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii C, C+E, D, D+E, T, prawo jazdy nr "[...]" druk seria i nr "[...]" wydane przez Starostę dnia "[...]". W uzasadnieniu podano, że w dniu 22 grudnia 2009r. wpłynęło do Starostwa pismo nr "[...]" z dnia 15 grudnia 2009r. Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. Nofera oraz pismo nr "[...]" z dnia 23 grudnia 2009r. Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej o skierowanie M. H. na badania stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z uwagi na istniejące zastrzeżenia. Następnie Starosta w dniu 2 kwietnia 2010r. skierował wspomnianego kierowcę na badania lekarskie do Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej. Strona poddała się badaniom lekarskim w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Przemysłowej otrzymując w dniu 15 września 2010r. dwa orzeczenia lekarskie, jedno nr "[...]" mówiące o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: C, C+E, D, D+E, T oraz drugie nr "[...]" mówiące o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: A, B, B+E. Organ wskazał przy tym, że do dnia wydania decyzji nie otrzymał informacji z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Przemysłowej o zastosowaniu trybu odwoławczego przez badanego kierowcę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. H. wnosząc o jej unieważnienie ze względu na to, że spełnia on wymagania zdrowotne dla kierowców określone w projekcie rozporządzenia Ministra Zdrowia zmieniającego rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców z dnia 26 sierpnia 2010r. Odwołujący podał, że w załączniku nr 2 rozdział I pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdza się, że w przypadku osób nie spełniających podstawowych kryteriów dopuszcza się stosowanie aparatów słuchowych, jego zaś jedyną niedoskonałością jest nie zrozumienie szeptu z odpowiedniej odległości. Natomiast przy badaniu w aparatach słuchowych ta wada nie występuje, co potwierdza badanie odwoławcze jakie wykonał 15 grudnia 2009r. w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi. Strona stwierdziła, że przywołany przez nią projekt rozporządzenia jest już na etapie uzgodnień zewnętrznych i zacznie obowiązywać jeszcze w tym roku, dlatego też istniejący dotychczas problem zniknie samoczynnie. Według odwołującego się unieważnienie spornej decyzji być może miałoby charakter precedensu ale miałoby dla niego duże znaczenie w sferze finansowej, gdyż jest osobą bezrobotną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Według Kolegium z akt sprawy wynika bezspornie, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej nr "[...]" z dnia "[...]" lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami – J. G. stwierdziła w stanie zdrowia M. H. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A1, B1, T, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E. Od orzeczenia tego M. H. nie składał odwołania, w związku z czym jest ono ostateczne i stało się podstawą decyzji Starosty. Organ odwoławczy podkreślił, że mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto organ wskazał, że w dniu 28 czerwca 2011r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2011r. zmieniające rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, na którego projekt rozporządzenia powoływał się odwołujący w swoim odwołaniu. Według Kolegium żaden z organów obu instancji nie jest władny do samodzielnej oceny przepisów wskazanego rozporządzenia w kontekście stwierdzenia u M. H. istnienia bądź nie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określonych kategorii, bowiem organy są w tym zakresie związane treścią orzeczenia lekarskiego wydanego w tej sprawie, tj. orzeczenia nr "[...]" z "[...]". W konkluzji Kolegium stwierdziło, że w sytuacji kiedy M. H. złoży w organie orzeczenie lekarskie wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonych w decyzji kategorii prawa jazdy, organ przywróci uprawnienia. Skargę na ww. decyzję wywiódł M. H., wnosząc o jej uchylenie i jednocześnie zaznaczając, że nie zabiega o utrzymanie kategorii D, D+E. Skarżący stwierdził, że nie stanowi zagrożenia dla ruchu drogowego, co potwierdzają wyniki badań lekarskich dla kategorii A, B, B+E. Zastrzeżenie lekarskie zaś odnosi się do wyższych kategorii praw jazdy i dotyczy wyłącznie jego niedosłuchu, który wynosi 50% w zakresie częstotliwości mowy ludzkiej. Według strony skarżącej polskie normy medyczne w dalszym ciągu nie spełniają wytycznych zawartych w dyrektywie Unii Europejskiej w sprawie praw jazdy i badań kierowców. Wymagania bowiem w zakresie słuchu dla kierowców kategorii C, C+E w krajach zachodnich Unii Europejskiej są znacznie łagodniejsze, na przykład w Niemczech pracę kierowcy kategorii C, C+E może wykonywać osoba z niedosłuchem 60% i więcej. Skarżący podkreślił przy tym, że posiada polskie prawo jazdy, które jest honorowane w Unii Europejskiej. Prawo jazdy jest ponadto dokumentem potwierdzającym posiadanie odpowiednich kwalifikacji, a nie potwierdzeniem spełnienia wymogów zdrowotnych. Autor skargi zwrócił się na końcu z prośbą o uwzględnienie uregulowań prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej i aktualnej sytuacji na polskim rynku pracy. Strona dołączyła do skargi fragment niemieckich norm medycznych dla kierowców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że część argumentów zaprezentowanych w skardze jest słuszna, dotyczy to stwierdzeń odnoszących się do skutków braku implementacji Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy oraz Dyrektywy Komisji 2009/113/WE z dnia 25 sierpnia 2009r. zmieniającej Dyrektywę 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw jazdy. Rzeczą będącą poza sporem jest to, że w takim przypadku, gdy przepisy prawa krajowego nie są dostosowane do prawa unijnego powinno być stosowane to drugie prawo. Zgodnie z art. 249 TWE i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy dyrektyw obowiązują bezpośrednio wobec braku ich implementacji. Natomiast Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym wywiódł z założenia o istnieniu swoistego porządku prawnego utworzonego przez Wspólnotę Europejską, na rzecz którego to porządku, państwa członkowskie zrzekły się części swojej kompetencji. Zdaniem Trybunału, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, postanowienia Traktatu i bezpośrednio obowiązujące akty prawne wydane przez instytucje wspólnotowe, po ich wejściu w życie automatycznie wyłączają stosowanie sprzecznych z nimi aktów prawa krajowego. Wykluczają również przyjmowanie przez parlament państwa członkowskiego takich ustaw, które byłyby niezgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej. Pomimo takiego stanowiska sądu skarga M. H. nie mogła zostać uwzględniona. Podnieść przede wszystkim należy, że decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii organy wydały w oparciu o przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908). Przepis ten w ocenie sądu nie tylko nie jest sprzeczny z normami prawa wspólnotowego, ale nie jest też skomplikowany. Zgodnie z jego treścią decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Innymi słowy stwierdzenie w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdem nakłada na starostę obowiązek cofnięcia przyznanych wcześniej uprawnień, jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, nakazujący cofnięcie uprawnień do kierowania i nie pozwalający na jakąkolwiek uznaniowość w tym zakresie. W sprawie bezspornym jest, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej nr "[...]" z dnia "[...]" lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami – J. G. stwierdziła w stanie zdrowia M. H. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A1, B1, T, C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E. Od orzeczenia tego M. H. nie składał odwołania, w związku z czym jest ono ostateczne. W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie kwestionowana decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem prawa. Dla oceny i zrozumienia tego poglądu znaczenie ma zależność decyzji starosty od wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie OSK 1273/04 ( Lex nr 291185) i z dnia 22 czerwca 2009 r. w sprawie I OSK 840/08 (Lex nr 563300) przedstawił pogląd, że organy związane są takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Podzielić też w całej rozciągłości należy poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., w sprawie I OSK 251/06 (Lex nr 291185) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 21 maja 2008 r., w sprawie II SA/Ol 191/08 (Lex nr 511409), że wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku do rozporządzenia nie przewiduje, ani podania jednostki chorobowej stwierdzonej w wyniku badań, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność osoby badanej do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest tylko zamieszczenie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, powyższe nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego, ale przed uprawnionymi jednostkami służby zdrowia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skoro starosta w ramach prowadzonego postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie ma prawa do weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich, to tym bardziej nie ma prawa do nakazywania wydania orzeczenia lekarskiego w oparciu o inny, wybrany przez siebie przepis prawa niż powołany w orzeczeniu lekarskim. Ponadto podkreślić należy także, że zgodnie z treścią art. 122 ust. 8 Prawa o ruchu drogowym przeprowadzanie badań i wydawanie orzeczeń lekarskich podlega kontroli marszałka województwa. Zgodnie z twierdzeniami skarżącego przepisy projektu rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami pozwalają mu na uzyskanie pozytywnego orzeczenia lekarskiego. Nie jest rzeczą sądu orzekającego w tej sprawie ocena tego czy tak rzeczywiście jest, ale jeżeli tak to w przypadku gdyby wspomniany projekt rozporządzenia został przyjęty i wszedł do obrotu prawnego nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący poczynił starania ku temu, żeby w ramach właściwej procedury administracyjnej ponownie zostać poddanym badaniu lekarskiemu i uzyskać stosowne orzeczenie lekarskie. Orzeczenie lekarskie zaś będące podstawą wydania kwestionowanej decyzji zostało wydane na gruncie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia. Zmiana przepisów rozporządzenia nie może jednak skutkować tym, że sąd lub organ administracji stwierdzi automatycznie o zwróceniu skarżącemu prawa jazdy, taką sytuację zainicjować może jedynie wydanie wobec skarżącego pozytywnego orzeczenia lekarskiego. W ocenie Sądu nie może być też mowy o dyskryminacji obywateli polskich w stosunku do cudzoziemców przebywających na obszarze Unii Europejskiej, gdyż starosta w zakresie swojej właściwości miejscowej z mocy art. 140 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi każdemu komu wydał prawo jazdy i wobec kogo zostało wydane orzeczenie lekarskie o stwierdzeniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Pozostając przy kwestii ewentualnej dyskryminacji obywateli polskich należy też zauważyć, że Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w załączniku III dotyczącym minimalnych wymagań fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym w poz. 5 stanowi, że wymagania ustanowione przez Państwa Członkowskie w odniesieniu do wydawania lub przedłużania terminu ważności prawa jazdy mogą być bardziej rygorystyczne niż te wymienione w załączniku. Tak więc nie można mówić w świetle przywołanego przepisu dyrektywy o dyskryminacji poszczególnych osób tylko dlatego, że w Państwach Członkowskich obowiązują różniące się od siebie wymagania zdrowotne żeby można było posiadać uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że rzeczą podstawową jest to, że przepis art. 140 ust.1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w oparciu, w oparciu, o który została wydana decyzja z dnia 4 lutego 2011r. nie jest sprzeczny z żadną normą prawa wspólnotowego. W tym stanie rzeczy skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.