II SA/Ol 761/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skarg Gminy N. oraz Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy N. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w O. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 13 czerwca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nidzicy (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał właścicielowi - Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Olsztynie (dalej jako: "KOWR") i Gminie (dalej jako: "gmina") rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji szkieletowej drewnianej na działkach nr [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu na skutek zawiadomienia gminy o nieprawidłowościach w korzystaniu z działek: nr [...], stanowiącej własność gminy i nr [...], której właścicielem jest KOWR. W toku kontroli ustalono, że G.Z. (dalej jako: "inwestor") wybudował budynek gospodarczy w okresie wrzesień-październik 2019 r., roboty budowlane zostały zakończone. Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe nakazanie rozbiórki inwestorowi, który wnioskował o legalizację, ale w wyznaczonym terminie nie spełnił nałożonych obowiązków i organ uznał za bezcelowe przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów legalizacyjnych. PINB ustalił, że nie jest zasadne twierdzenie inwestora o możliwości uzyskania zasiedzenia. KOWR i gmina poinformowali organ I instancji, że wniosek o zasiedzenie został prawomocnie oddalony. Wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych przez inwestora oraz niezłożenia przez właścicieli działek wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego PINB orzekł nakaz rozbiórki, na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: "u.p.b."). Wyjaśniono, że właściwe określenie adresata decyzji w trybie art. 52 u.p.b. ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności), może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego w trybie ustawy Prawo budowlane. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem a właścicielami działek, należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor i gmina. Inwestor oświadczył, że w dalszym ciągu stara się o prawo własności do gruntu, na którym znajduje się budynek. Gmina zarzuciła naruszenie art. 52 u.p.b. Podniosła, że w pewnych sytuacjach jest możliwe nakazanie rozbiórki inwestorowi, który nie jest właścicielem. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości - gminę - jest nieuzasadnionym obciążaniem, naraża na koszty i dolegliwą procedurę, stanowi również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Gmina wskazała, że wbrew twierdzeniu PINB, inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, gdyż 05 czerwca 2023 r. zawarł z gminą na okres do 3 lat umowę dzierżawy części działki nr [...], która m.in. obejmuje fragment gruntu, na którym znajduje się część budynku gospodarczego. Zgodnie § 2 ust. 2 tej umowy dzierżawca posiada tytuł prawny do części nieruchomości zabudowanej fragmentem budynku objętym nakazem rozbiórki oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że posiadał je również w dniu nałożenia nakazu rozbiórki. W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z 31 lipca 2024 r., nr P.7721.75.2024 12MMa, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wyjaśnił, że właściwe określenie adresata decyzji w trybie art. 52 u.p.b. ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez gminę, Dyrektora KOWR i inwestora. Gmina i inwestor podtrzymali stanowiska i argumenty podniesione w odwołaniach. Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu decyzji instancyjnych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Dyrektor KOWR, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w stosunku do skarżącego, albowiem KOWR nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, czy też zarządcą obiektu budowlanego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora. Wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 763/24, Sąd odrzucił skargę inwestora wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi. Postanowieniem z 13 stycznia 2025 r. Sąd połączył skargi gminy i Dyrektora KOWR do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") na wniosek skarżącej gminy, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały istotnie naruszone przepisy prawa procesowego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że obie skargi są zasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor, czy właściciele nieruchomości gruntowych, na których posadowiony został budynek gospodarczy w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W myśl tego unormowania adresatami postanowień i decyzji rozbiórkowej mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że od okoliczności konkretnej sprawy zależy, na który z tych podmiotów powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 769/22 oraz z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 905/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1860/21 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że artykuł 52 ust. 1 u.p.b. umożliwia skierowanie obowiązków do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, tj. np. do właściciela nieruchomości. W wyroku tym NSA uznał, że brak odpowiedniego tytułu do nieruchomości, z którego wynikałoby uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznacza, że zawiera usprawiedliwione podstawy twierdzenie, iż wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Podobnie przyjął skład orzekający NSA w wyroku z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 431/22 (publ. wCBOSA), wskazując, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (tak też NSA w wyroku z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1699/20 (publ. w CBOSA). W wyrokach tych uznano, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 u.p.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2845/20). W wyrokach tych zauważano przy tym, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Przedstawione powyższej stanowisko nie jest jednak powszechne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę również na linię orzeczniczą, która dopuszcza nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 497/22; z 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2359/21; z 23 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2456/21, (publ. w CBOSA). W wyrokach tych wskazano, że adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor, który jest znany, a który wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W powołanych wyrokach II OSK 2359/21, II OSK 2456/21 NSA wyjaśnił, że w sytuacji braku sprzeciwu właściciela nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano część obiektu budowlanego (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wykonanie jego rozbiórki wymaga wyłącznie podjęcia czynności zabezpieczenia przed szkodą, czy stanem zagrożenia bezpieczeństwa mienia, co z kolei wymaga od podmiotu obciążonego obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych. Nie można w tych okolicznościach skutecznie podnosić zarzutu braku wykonalności obowiązku przez inwestora. W powołanym wyroku sygn. akt II OSK 2456/21 NSA dostrzegł, że obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Nakaz rozbiórki można nałożyć na podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe ustalenie inwestora. Oczywiście zwraca się w orzecznictwie również uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to jednak od ustalenia inwestora i oceny możliwości usunięcia przez niego samowoli. Kluczowa rola inwestora w procesie budowlanym skutkuje przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu i sprawia, że to właśnie inwestor powinien być adresatem decyzji. Jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, to ten podmiot powinien również usunąć skutki owej samowoli. Podzielając przywołane powyżej stanowisko należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że wykonanie nakazu rozbiórki przez inwestora byłoby niemożliwe. Z akt sprawy wynika, że inwestor zamieszkuje w budynku mieszkalnym na działce nr [...] i ma swobodny dostęp do działki nr [...] i sąsiedniej nr [...], na której posadowił bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy o parametrach niepodlegających wyłączeniu z art. 29 u.p.b. Z postawy właścicieli nieruchomości wyraźnie wynikało też, że nie są zainteresowani legalizacją obiektu budowlanego i zgadzają się na rozbiórkę. Żaden z właścicieli nieruchomości nie wniósł zażalenia na postanowienie wstrzymujące budowę i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W takiej sytuacji nie można stwierdzić istnienia przeszkód prawnych lub faktycznych uniemożliwiających wykonanie nakazu rozbiórki przez inwestora. W szczególności rozbiórce nie sprzeciwiają się właściciele nieruchomości, rozbiórka obiektu przez inwestora w fazie realizacji przedsięwzięcia nie będzie obarczona tym samym jakąkolwiek sankcją, nie będzie prowadziła do popełnienia przestępstwa bądź wykroczenia. Niezależnie od powyższego gmina zasadnie podnosiła w odwołaniu, że zawarta z inwestorem umowa dzierżawy z 5 czerwca 2023 r., przedłożona organowi I instancji, daje mu uprawnienie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], w części, na której został posadowiony budynek gospodarczy. Zgodnie z § 2 pkt 2 tej umowy wydzierżawiający wyraża zgodę na wykorzystanie przez dzierżawcę nieruchomości do celów budowlanych. W związku z tym stanowisko organów orzekających o nieposiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dowolne i narusza art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w ogóle nie odniósł się do argumentów gminy podniesionych w tym zakresie w odwołaniu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż błędnie określono adresata decyzji nakazującej rozbiórkę. W realiach niniejszej sprawy nie ma znaczenia, że budynek gospodarczy został posadowiony na dwóch działkach należących do różnych podmiotów. Inwestor ma swobodny dostęp do obu działek, więc może rozebrać cały budynek. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczone wpisy od skarg i wynagrodzenie pełnomocników skarżących, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).