II SA/Ol 765/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 29 lipca 2015 r., nr XI/78/2015 w przedmiocie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Lidzbarku Warmińskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i ust. 3, § 3 pkt 3 i 4, § 4, § 5 ust. 7 i 11 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim w dniu 29 lipca 2015r. podjęła uchwałę nr XI/78/2015 w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Lidzbarku Warmińskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów u.p.p.r. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. tj. z 2016 poz. 283 ze zm.) poprzez: - wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 1-7 Załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i jest powtórzeniem art. 9a ust. 3 ustawy, co narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; - wskazanie w § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych określonych w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 4 Załącznika do uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie przez Burmistrza członka Zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; - przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 Załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie przez Burmistrza członka Zespołu, na wniosek Przewodniczącego, uzasadnionego przypadku, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.; - wskazanie w § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały celów i zadań Zespołu, będącymi powtórzeniami art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., co stanowiło naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; - unormowanie w § 4 ust. 3 Załącznika do uchwały, że Zespół może tworzyć grupy robocze do rozwiązywania konkretnych problemów rodzin związanych z wystąpieniem przemocy w tych rodzinach, będącym powtórzeniem art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i to niedosłownym, co stanowiło naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; - wskazanie w § 4 ust. 4 Załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej fakultatywnie, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 11 u.p.p.r. i jest sprzeczne z treścią wskazanego przepisu, gdyż zapis Załącznika do uchwały stanowi o fakultatywnym składzie grup roboczych; - wskazanie w § 5 ust. 11 Załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków Zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, będącym powtórzeniem art. 9a ust. 13 u.p.p.r., co stanowiło naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; - powtórzenie w § 5 ust. 7, że posiedzenia zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, będącym powtórzeniem art. 9a ust. 7 ustawy, co stanowiło naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla Rady kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi art. 9a ust. 3- 5 u.p.p.r. Wskazanie zatem w § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W ocenie skarżącego za niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa należy także treść § 2 ust. 3 Załącznika do uchwały, zgodnie z którym Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem, a podmiotami których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu. Materia ta została uregulowana przez art. 9a ust. 8 u.p.p.r. W myśl przepisu ustawy kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 8 w związku z 9a ust. 4 i 5 u.p.p.r. wynika, że rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W ocenie skarżącego jako niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać także zawarte w § 3 pkt 3 i 4 Załącznika do uchwały przesłanki odwołania przez Burmistrza członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed upływem kadencji. Podkreślono, że u.p.p.r. nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu bycia osobą niekaraną. W związku z tym stwierdzenie, iż skazanie za przestępstwo stanowi przesłankę do odwołania członka Zespołu stanowi przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego. Ponadto Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Rada wskazała także w § 4 ust. 4 Załącznika do uchwały katalog podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej fakultatywnie. O składzie grup roboczych stanowi art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a wobec tego § 2 ust. 4 Załącznika do uchwały wskazujący, że w skład mogą wchodzić enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Wskazano ponadto na unormowania, które stanowią naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem powtarzają zapisy ustawy. W § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały określono cele i zadania zespołu, co stanowi powtórzenie art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Z kolei unormowanie zawarte w § 4 ust. 3 Załącznika do uchwały jest powtórzeniem art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i to niedosłownym. Natomiast § 5 ust. 11 Załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Zarzucono ponadto, że w § 5 ust. 7 Załącznika do uchwały Rada powtórzyła też zapis art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W piśmie z dnia 18 września 2019r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że Wojewoda badając przedmiotowa uchwałę nie stwierdził jej nieważności. Jednocześnie poinformowano, że organ przystąpił do opracowania projektu uchwały w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. W dniu 7 listopada 2019r. organ nadesłał do Sądu uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim nr XIV/91/2019 z dnia 11 września 2019r. w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Lidzbarku Warmińskim oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która w § 3 stanowi o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Jednakże w piśmie z dnia 15 listopada 2019r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zatem podkreślić, iż treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi bowiem art. 9a ust. 3 u.p.p.r., a w związku z tym Rada nie jest upoważniona do określania składu Zespołu w drodze uchwały. Ponadto zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. Stosownie zaś do art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi, a w myśl art. 9a ust. 5 u.p.p.r. mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W § 2 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie tylko zmodyfikowano przepis ustawy, indywidualizując podmioty wchodzące w skład Zespołu, ale pominięto możliwość udziału prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zatem Rada nie tylko przyjęła zapis, do którego nie była upoważniona, ale dodatkowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. W ten sam sposób Rada przekroczyła swoje uprawnienia określając w § 4 ust. 4 Załącznika do uchwały skład grup roboczych. Podobnie jak w przypadku Zespołu, skład grup roboczych określa ustawa w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Natomiast kwestionowany zapis uchwały nie tylko indywidualizuje niektóre podmioty, to jeszcze modyfikuje przepis wskazując, że udział w grupie roboczej określonych podmiotów jest fakultatywny, podczas gdy ustawa stanowi, że jest obligatoryjny. Taka modyfikacja przepisów ustawowych jest niedopuszczalna. Ponadto należy stwierdzić, iż § 2 ust. 3 Załącznika do kwestionowanej uchwały również narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust.8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Jak podniesiono, krąg podmiotów określonych § 2 ust. 2 Załącznika do uchwały został określony niezgodnie z ustawą. Ponadto w myśl zapisu zamieszczonego w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy. Tymczasem zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, iż w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Zauważyć także należy, że w § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały określono cele i działania Zespołu. Jednakże zarówno zakres działań, jakie realizuje Zespół, jak i zadania, które należą do Zespołu zostały określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Przy czym regulacja ta ma charakter szczegółowy. Tymczasem zapisy zawarte w uchwale odbiegają od treści powołanych przepisów u.p.p.r. W związku z tym stwierdzić należy, że § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią modyfikację przepisów ustawowych. Nie mieszczą się one także w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z przepisu tego wynika bowiem, że rada została upoważniona do określenia w drodze uchwały wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie do określenia zadań, czy celów Zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały. Należy również podzielić stanowisko skarżącego o niezgodności z prawem § 3 pkt 3 i 4 Załącznika do uchwały, zgodnie z którymi Burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach (pkt 3) oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 4). W ocenie Sądu powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka Zespołu, czy też cedowania tych uprawnień na przewodniczącego Zespołu. Tym samym § 3 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Wyjaśnić bowiem należy, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość § 4 ust. 3 Załącznika do uchwały, w którym zapisano, że Zespół może tworzyć grupy robocze do rozwiązywania konkretnych problemów rodzin związanych z wystąpieniem przemocy w tych rodzinach. Przepis ten stanowi bowiem powtórzenie, i to niedosłowne, art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Ponadto z treści upoważnienia rady, zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika, aby była ona uprawniona do uregulowania tej kwestii w drodze uchwały. Powtórzenia ustawowe zawarte są także w zakwestionowanym § 5 ust. 11 Zgodnie bowiem z tym przepisem członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Natomiast § 5 ust. 7 Załącznika do uchwały stanowi, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Wprawdzie nie w każdym wypadku powtórzenie przepisu ustawowego stanowi istotne naruszenia prawa, ale należy podkreślić, że jest powtórzenie ustawowe można dopuścić jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami komunikatywności tekstu prawnego. W ocenie Sądu nie zaistniały żadne wskazania do powielenia zapisów ustawowych. Natomiast ich wprowadzenie do uchwały może powodować, że powtórzony przepis ustawowy, odczytywany w kontekście uchwały, a nie ustawy z której pochodzi, może prowadzić do nieuprawnionej zmiany jego rozumienia. Co więcej jakakolwiek nowelizacja przepisu przez ustawodawcę musiałaby za każdym razem powodować konieczność zmiany uchwały, tak aby nie doszło do sprzeczności z przepisem ustawy jako aktu wyższego rzędu. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów. Wyjaśnić także należy, że fakt podjęcia nowej uchwały w przedmiotowej sprawie nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania niniejszej skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Przede wszystkim skarżący nie uzasadnił swojego wniosku. Natomiast w ocenie Sądu, pomijając fakt, że Rada podjęła już nową uchwalę, to wyeliminowanie zakwestionowanych zarzutów nie uniemożliwiałoby funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.