II SA/Ol 769/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr[...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]. Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu na posiedzeniu sprawy we wznowionym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Kolegium z 20 grudnia 2021 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy R. (dalej jako: organ pierwszej instancji) z 8 lipca 2021 r. i przyznano S. J. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką na czas określony od 23 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r., uchyliło decyzję Kolegium z 20 grudnia 2021 r. i wydało nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, tj. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 8 lipca 2021 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że 18 czerwca 2021 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 30 kwietnia 2022 r. Wskazano, że decyzją z 8 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: u.ś.r.). Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z 9 września 2021 r., Kolegium uchyliło w całości powyższą decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnęło co do istoty sprawy, przyznając wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na czas określony, tj. od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. Wyjaśniono, że pismem z 14 września 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Kolegium z prośbą o weryfikację decyzji w zakresie daty początkowej przyznanego świadczenia. W związku z tym Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji, następnie decyzją z 22 listopada 2021 r. stwierdziło nieważność własnej decyzji z 9 września 2021 r. w całości z powodu rażącego naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. Z kolei decyzją z 20 grudnia 2021 r. Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy R. z 8 lipca 2021 r. i o przyznaniu wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką na czas określony, tj. od 23 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. Wskazano, że w związku z otrzymaną od organu pierwszej instancji informacją o zatrudnieniu wnioskodawcy, postanowieniem z 15 grudnia 2023 r. Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie zakończone decyzją z 20 grudnia 2021 r. Organ odwoławczy podał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym w myśl art. 3 pkt 22 u.ś.r. pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium bezspornym pozostaje fakt, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia, bowiem z pozyskanych przez organ pierwszej instancji z bazy centralnej ZUS informacji wynika, że pozostawał on w zatrudnieniu na podstawie umów zlecenia oraz o dzieło, które rozpoczęły się przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne i trwały w trakcie pobierania świadczenia. Podano, że wydając decyzję z 20 grudnia 2021 r. Kolegium nie miało wiedzy, że wnioskodawca pozostawał w zatrudnieniu. Uzasadnionym jest zatem utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy R. z 8 lipca 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wyjaśnił, że pracował kilka dni, ale zrezygnował z zatrudnienia, kiedy otrzymał pierwszą decyzję odmawiającą przyznania mu wnioskowanego świadczenia i później już nie pracował. Wskazał, że w czasie składania odwołania poinformował pracownika GOPS, że jest kierowcą w Ochotniczej Straży Pożarnej w D., ale uzyskał informację, że to jest nieważne. Podał, że jako kierowca OSP otrzymał w 2021 r. wynagrodzenie w wysokości 370 zł, zaś w 2022 r. – 450 zł i były to kwoty pozwalające na dojazdy do remizy w celu wykonania przeglądu sprzętu oraz dokonywania drobnych napraw wozu strażackiego. Podniósł, że postępowanie w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia trwało od 8 lipca 2021 r. do 20 grudnia 2021 r. i w tym czasie, kiedy sprawował opiekę nad matką, musiał zadłużyć się, gdyż nie otrzymywał świadczenia ani nie pracował. Ponadto zaznaczył, że składał wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r. Decyzją z 31 lipca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z 15 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej oraz ich ujawnienie dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Przez nową okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż Kolegium nie wiedziało, że wnioskodawca pozostawał w zatrudnieniu na podstawie umów zlecenia oraz o dzieło, które rozpoczęły się przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne i trwały w trakcie pobierania świadczenia. W związku z tym stwierdzono, że Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję dotychczasową i wydało nową decyzję, utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy R. z 8 lipca 2021 r. o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Skoro bowiem bezspornym pozostaje fakt, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia, co wynika pozyskanych z bazy centralnej ZUS informacji, to nie spełnia on podstawowego ustawowego wymogu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Podał, że zrezygnował z zatrudnienia od momentu, gdy stan zdrowia jego matki pogorszył się, co miało miejsce przed wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności. Podniósł również, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w okresie pandemii koronawirusa, co mogło spowodować nieporozumienie odnośnie do informacji o tym, że jest kierowcą Ochotniczej Straży Pożarnej w D. Zaznaczył, że pracę w OSP traktuje jako służbę, a otrzymane wynagrodzenie (w 2021 r. – 370 zł, w 2022 r. – 450 zł) stanowiło zwrot za dojazdy do remizy i drobne naprawy sprzętu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został zawarty przez Kolegium w odpowiedzi na skargę (k. 8 akt sądowych) i został on doręczony skarżącemu wraz ze stosownym pouczeniem w dniu 9 października 2024 r. w (k. 11 akt sądowych). W zakreślonym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium wydana w trybie wznowieniowym. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, gdyż stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2002 r. (sygn. akt OPS 11/02, dostępna w CBOSA), że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną zostało dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania Kolegium wskazało przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., obwarowane jest łącznym wystąpieniem trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; drugą przesłanką jest wymóg istnienia "nowych okoliczności faktycznych" i "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej, zaś trzecią przesłanką jest to, że "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. np. wyroki NSA: z 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2176/21, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 63/19, z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15, dostępne w CBOSA; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2024). Wznowienie postępowania może więc następować nie tylko wówczas gdy wyjdą na jaw nowe dowody, ale także w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nowymi okolicznościami faktycznymi istotnymi dla sprawy. Każda z tych przesłanek jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania. W odniesieniu do nowych okoliczności istotne jest jedynie, aby miały one miejsce przed wydaniem ostatecznej decyzji, były one istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jego wydawania. Jednocześnie wskazać należy, że ujawnienie się nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia (ujawnienia się) dowodów po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Stąd też wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1794/18, z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11, dostępne w CBOSA). Wznowienie postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zatem doprowadzić do ponownej oceny uprawnień wnioskodawcy z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego regulujących te zagadnienia. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe powinien dokonać wszechstronnej oceny, przeprowadzając ewentualne uzupełniające postępowanie wyjaśniające, czy skarżący w świetle nowych okoliczności faktycznych, nieznanych uprzednio organowi, spełnia ustawowe warunki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż organ nie wiedział, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu na podstawie umów zlecenia oraz o dzieło, które rozpoczęły się przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne i trwały w trakcie pobierania świadczenia. Okoliczność tę organ wywiódł jednak jedynie z informacji przesłanej przez organ pierwszej instancji, stanowiącej wydruk z bazy centralnej ZUS odnośnie do opłaconych/należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącego. Wprawdzie nie budzi wątpliwości okoliczność, że jednym z warunków niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, jednakże ocena, czy przesłanka ta nie była spełniona na dzień wydawania decyzji może nastąpić dopiero po właściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim po zebraniu i dokonaniu właściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby warunek ten został spełniony. Wydając bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium, jak wskazano wyżej, oparło się wyłącznie o dokument uzyskany z bazy centralnej ZUS dotyczący składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Kolegium nie poczyniło jednak żadnych ustaleń odnośnie do wskazanego zatrudnienia, jego formy i okresu czasu. Nie ustalono także w sposób jednoznaczny, kiedy skarżący zrezygnował z wykonywania pracy ze względu na sprawowanie całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką. Okoliczności te mają zaś o tyle istotne znaczenie, że z wyjaśnień skarżącego zawartych także we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (do czego Kolegium w ogóle się nie odniosło) wynika, że od czasu decyzji o przyznaniu mu świadczenia zrezygnował z zatrudnienia, a jedyne świadczenia jakie otrzymał wynikały z tego, że był kierowcą w OSP. Wprawdzie Kolegium słusznie powołało się na treść art. 3 pkt 22 u.ś.r., ale nie zauważyło, że przepis ten wiąże pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z jakąkolwiek formą świadczenia pracy czy usług. W związku z tym stwierdzenie przez organ, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 22 u.ś.r. winno być poprzedzone szczegółową analizą w tym zakresie. Należy przy tym zauważyć, że kwestie świadczeń przyznawanych strażakom ochotnikom w okresie do 31 grudnia 2021 r. regulowane były w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869), zaś w okresie od 1 stycznia 2022 r. – w ustawie z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233). O ile zatem potwierdziłyby się okoliczności wskazywane przez skarżącego, to Kolegium winno dokonać oceny, czy pozostawał on w zatrudnieniu w rozumieniu powołanego przepisu u.ś.r. Nie bez znaczenia jest także fakt, że pierwsza decyzja Kolegium przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne została wydana w dniu 9 września 2021 r., zaś świadczenie zostało przyznane na okres od 1 czerwca 2021 r. W związku z tym datą, w której skarżący winien spełniać wymogi niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był dzień 1 czerwca 2021 r. Z kolei późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji, a następnie przyznanie skarżącemu świadczenia decyzją Kolegium z 20 grudnia 2021 r. na okres od 1 marca 2021 r. nastąpiło wyłącznie z inicjatywy organu, który dodatkowo nawet nie zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, czy w dacie 1 marca 2021 r. skarżący spełniał wszystkie wymogi uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji doszło do ewidentnego naruszenia zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.). Co więcej taki tryb procedowania doprowadził do sytuacji, w której w okresie od wydania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 9 września 2021 r. do dnia wydania decyzji z 20 grudnia 2021 r. skarżący w ogóle nie legitymował się decyzją przyznającą mu świadczenie pielęgnacyjne, a w związku z tym nie musiał spełniać wymogu niepozostawania w zatrudnieniu, nawet gdyby się okazało, że świadczona przez skarżącego praca wypełniała definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zatem ustalenie powyższych okoliczności ma znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy zaistniała podstawa do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, ale także dla podjęcia nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 15 kwietnia 2024 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.