II SA/Ol 77/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A odmówił przyznania D. Z. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na matkę A. Z.. W uzasadnieniu wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany, gdyż stosunek pracy wnioskodawcy ustał 30 listopada 2005 r. na skutek wygaśnięcia umowy o pracę, natomiast opieka nad matką powinna być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia. Między koniecznością opieki, a rezygnacją z zatrudnienia musi istnieć związek przyczynowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł D. Z., w którym wskazał na swoją trudną sytuacją. Podkreślił, że tylko on sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która wymaga ciągłej opieki. Skarżący podkreślił także, że po ustaniu zatrudnienia korzystał z zasiłku dla bezrobotnych i uczestniczył w kursach podwyższających jego kwalifikacje zawodowe. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przytoczyło przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano, że wnioskodawca pracował do 30 listopada 2005 r., a więc w czasie kiedy jego matka legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zakończenie zatrudnienia nie pozostawało w związku przyczynowym z koniecznością opieki nad matką. Natomiast trudności związane z uzyskaniem zatrudnienia nie mogą być przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł D. Z., wskazując, że o możliwości otrzymywania świadczenia w związku z opieką nad matką dowiedział się w maju 2011 r. Od tego czasu do czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne i ten czas powinien być traktowany jak świadczenie pracy. Stan zdrowia matki jest bardzo zły, wymaga ona stałej opieki. Trudno jest podjąć zatrudnienie, ale nawet gdyby skarżący otrzymał propozycję pracy to nie mógłby jej podjąć z uwagi na konieczność zajmowania się matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" odmawiającą D. Z. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na niepełnosprawną matkę A. Z. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992), dalej u.ś.r, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji W art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest mowa o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie to rezygnacja, zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winna być, podyktowana zamiarem sprawowania opieki nad osobą związaną z rezygnującym obowiązkiem alimentacyjnym, której stan zdrowia sprawia, iż bezwzględnie wymaga opieki. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2013r., II SA/Rz 841/13). Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc na gruncie niniejszej sprawy do rzetelnego zweryfikowania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zachodziła żadna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 16a ust. 8 u.ś.r., nie budzi również wątpliwości spełnienie przez skarżącego ustawowych kryteriów dochodowych. Kwestią zasadniczą, która zdaniem organów uniemożliwiała przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, było niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Sądu jednak organy nie rozważyły w wystarczający sposób tego kluczowego wymogu ustawowego. Trzeba mieć na uwadze, że art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania tego zatrudnienia w określonym prawem trybie czy też czasie. Nie można więc wyprowadzać dla skarżącego negatywnych wniosków z tego powodu, że jego ostatnia umowa o pracę wygasła na skutek upływu czasu, na jaki została zawarta. Nie jest istotny sposób rozwiązania umowy o pracę, ale cel jakiemu ma służyć to, że dana osoba rezygnuje z zatrudnienia i faktycznie nie może go podjąć, gdyż musi zajmować się inną osobą. Nie jest uprawniony wniosek organu II instancji, że braku związku przyczynowego dowodzi także to, że zatrudnienie skarżącego ustało prawie 9 miesięcy po powstaniu niepełnosprawności u jego matki. Podobnie jak sposób rozwiązania umowy o pracę nie może przesądzać o zerwaniu związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, tak samo nie można automatycznie twierdzić, iż data postania niepełnosprawności i rezygnacji z zatrudnienia muszą być tożsame lub bardzo zbliżone do siebie. Rzeczą naturalną jest, że jeżeli dana osoba wymaga opieki, bo nie jest w stanie sobie poradzić z bieżącymi sprawami życia codziennego, to przez pewien czas może mieć zapewnioną opiekę w ten sposób, że osoba nią się zajmująca usiłuje pogodzić pracę zawodową ze sprawowaniem opieki. Tak więc odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutecznie uzasadniać to, że jego umowa o pracę wygasła w dniu 30 listopada 2005 r., a u jego matki orzeczeniem z maja 2008 r. ustalono znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 8 marca 2005 r. Pomimo zanegowania toku rozumowania organów obu instancji, odzwierciedlonego w uzasadnieniach decyzji, sąd nie przesądza o spełnieniu przez skarżącego warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest zbyt skąpy, by wyprowadzić taki lub przeciwny wniosek. W sprawie tej z pewnością niezbędne jest przesłuchanie skarżącego na okoliczności związane z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia i przyczynami takiego stanu rzeczy, a w zależności od jego treści tego przesłuchania organ administracji rozważy, czy konieczne jest dokonywanie dalszych ustaleń. Rozstrzygając sprawę ponownie organy administracji nie mogą pominąć milczeniem tego, że D. Z. od dnia 14 maja 2011 r. miał przyznane (na stałe) świadczenie pielęgnacyjne. Istotą tego świadczenia była również rekompensata za rezygnację z zatrudnienia lub jego nie podejmowanie, w związku z koniecznością zapewnienia opieki bliskiej osobie. Tak więc od dnia 14 maja 2011 r. skarżący nie mógł nawet czynić starań o podjęcie pracy, gdyż brak zatrudnienia był mu równoważony świadczeniem pielęgnacyjnym związanym ze sprawowaniem opieki nad matką. Z faktu pobierania wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego organy w żadnym przypadku nie mogą wyprowadzać negatywnych dla skarżącego wniosków, bo to do nich należy ewentualne i przekonujące wykazanie tego, że od maja 2011 r. skarżący nie miał możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyby nawet nie musiał sprawować opieki nad matką. Organ powinien więc ostatecznie zweryfikować i ocenić, czy strona skarżąca znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to byłaby gotowa do podjęcia pracy i miała realne możliwości jej świadczenia. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.