II SA/Ol 77/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku K. F. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z 30 grudnia 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2026 r. poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.", uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 25 sierpnia 2025 r. (dalej jako: "organ I instancji") w sprawie ustalenia na wniosek strony warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przystani w postaci 4 kotew cumowniczych oraz akwenu do cumowania niewielkich jednostek pływających na części działki nr [...], obręb [...], na wysokości działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z przekazanych sądowi wraz ze sprzeciwem akt sprawy, odwołanie od decyzji organu I instancji złożył K. P., zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny stan faktyczny oraz naruszenie m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie zakłóci korzystania z sąsiednich działek. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116), dalej jako "rozporządzenie z 15 lipca 2024 r.". SKO uważa, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte o wadliwą analizę, a jako takie jest co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku takiej inwestycji jak przystań (pomost) postępowanie jest nieco uproszczone i analiza funkcji nie zawiera postępowania w zakresie parametrów inwestycji (§4 - §8 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.), tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia dachu i połaci dachowej. Nie mniej jednak autor analizy winien wykazać, czy istnieją w tym obszarze inne przystanie, pomosty i jakie są ich parametry. Zdaniem SKO sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada na podstawowe pytanie, czy zamierzona inwestycja (budowa bliżej nieokreślonej przystani) stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Analiza ta (zarówno tekstowa, jaki i graficzna) jest niepełna i nie odpowiada wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p, bowiem nie wynika z niej, jakie konkretnie obiekty są zlokalizowane w okolicy. Wskazuje jedynie lakonicznie, że w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję występuje "zabudowa". SKO oceniło, że badana decyzja praktycznie nie charakteryzuje przedmiotowej przystani. W zasadzie nie wiadomo, o jaki konkretnie obiekt chodzi (nie określono jego wszystkich parametrów, kształtu ani konstrukcji). Nadto organ I instancji nie zbadał wpływu planowanej inwestycji na środowisko. SKO podało, że zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wydawnictwa PWN "przystań" to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. W prawdzie organ I instancji wskazał, że chodzi o przystań łodziową, niemniej jednak w żadnej mierze nie zbadał zastanego sąsiedztwa. Nie ustalił, czy na spornym terenie może powstać obiekt, który będzie umożliwiał żeglowanie, kajakarstwo czy inną formę korzystania z wód. Nie zbadał, czy planowana inwestycja nie koliduje z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Nie wykazał, że pachołki cumownicze zlokalizowane zostaną w taki sposób, aby nie kolidowały z istniejąca infrastrukturą. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone uchybienia prowadzą do wniosku, że dokument analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 2 zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Zaś przy tak skąpo zebranym materiale dowodowym brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. wobec wnioskowanej inwestycji, co dyskwalifikuje analizę stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO aktualnie nie można przesądzić, że planowany obiekt wpisuje się w zastane sąsiedztwo. Tym samym organ I instancji powinien dokładnie zbadać istniejące w najbliższym sąsiedztwie przystanie, pomosty i inne urządzenie wodne oraz ustalić, czy planowana inwestycja nie wchodzi w kolizję z już istniejącą funkcją oraz ustalić, czy wnioskowana budowa przyczyni się do poprawy warunków funkcjonowania infrastruktury wodnej. Podsumowując organ odwoławczy ocenił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. SKO zaleciło, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględnił treść powyższych rozważań. W pierwszej kolejności powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, a następnie zlecić sporządzenie nowej, szczegółowej analizy, która będzie spełniać wszystkie wymogi z ww. rozporządzenia. Pierwszym etapem tej analizy funkcji powinno być prawidłowe i precyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Analiza winna wskazywać, jakie konkretnie działki są objęte analizą i jakie znajdują się na nich obiekty. Ponadto winna precyzyjnie wskazywać ilość przystani, pomostów i innych urządzeń wodnych w okolicy oraz ich charakter (konstrukcję, kształt, parametry oraz funkcje). Stanowisko organu I instancji powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 §3 kpa. Poza tym organ I instancji powinien ponownie przesłać projekt decyzji do uzgodnienia ze stosownymi organami. Od decyzji SKO z 30 grudnia 2025 r. skarżący skierował do sądu sprzeciw zaskarżając decyzję w całości. W sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 §2 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku ustawowych przesłanek oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy: (-) materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny, (-) ewentualne uchybienia wskazywane przez SKO miały charakter ocenny a nie dowodowy, (-) sprawa nadawała się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący zauważył jednocześnie, że mając na uwadze całość materiału dowodowego w sprawie, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 5a u.p.z.p. organ II instancji mógł ustalić, że projektowane urządzenie wodne - kotwy cumownicze i akwen do cumowania w całości będą się znajdowały na działce nr [...] stanowiącej własność PGW Wód Polskich. Skarżący wyjaśnił, że na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o warunki zabudowy zaznaczona została także część działki objęta wnioskiem, w obszarze której planuje się wykonanie przystani. Kotwy cumownicze są zlokalizowane na działce nr [...] na części niepokrytej wodą (granica z lustrem wody) w miejscu wolnym od jakiejkolwiek infrastruktury. W linii brzegu jeziora znajdują się już kotwy cumownicze stanowiące własność koła wędkarskiego oraz kotwy cumownicze stanowiące własność skarżącego, na wykonanie których uzyskał wymagane prawem pozwolenia. Nadto strona wskazała, że z załączonej mapy zasadniczej wynika, że planowana do realizacji przystań ściśle wpisuje się w granice terenu objętego decyzją. Ponadto organ I instancji wskazał w parametry techniczne planowanego urządzenia wodnego, tj. przystani w postaci 4 kotew cumowniczych oraz akwenu do cumowania czterech niewielkich jednostek pływających. Informacje o parametrach planowanej przystani zostały wskazane również we wniosku strony o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, znajdującym się w materiale dowodowym sprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że w ust. 2 pkt 2 decyzji organ I instancji wskazał wpływ planowanej inwestycji na środowisko oraz uzgodnił projekt decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Z materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, że wyznaczony akwen nie będzie skutkować wykonaniem jakichkolwiek grodzeń uniemożliwiających swobodne korzystanie z wód, a tym samym nie ograniczy dostępu do wody. Podsumowując strona podniosła, że organ I instancji zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, obejmujący w szczególności: (-) wniosek inwestora z jednoznacznym określeniem przedmiotu i parametrów inwestycji, (-) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p., (-) mapę zasadniczą w skali 1:1000, (-) wymagane uzgodnienia z organami współdziałającymi. Zdaniem skarżącego wątpliwości wskazywane przez SKO mogły zostać usunięte w ramach jego kompetencji, w szczególności poprzez własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego czy uzupełnienie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji nie jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 §2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 §2 k.p.a. (art. 151a §1 zd. 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§ 2 k.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie art. 138 §2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 2680/25). Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 §2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie SKO rozstrzygnięcie organu I instancji (uwzględniając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz §4-§8 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.) nie odpowiada na podstawowe pytanie (do czego przekonuje dokonana przez ten organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie), czy zamierzona inwestycja (budowa bliżej nieokreślonej przystani) stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. Sporządzona analiza jest więc niepełna i nie odpowiada wymogom ww. art. 61 ust. 5a u.p.z.p i cyt. rozporządzenia. SKO podniosło bowiem, że z przedmiotowej analizy (zarówno tekstowej, jaki i graficznej) nie wynika, jakie konkretnie obiekty są zlokalizowane w okolicy. Wskazuje ona jedynie lakonicznie, że w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję występuje "zabudowa". Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja organu I instancji praktycznie nie charakteryzuje przedmiotowej przystani. W zasadzie nie wiadomo, o jaki konkretnie obiekt chodzi (nie określono jego wszystkich parametrów, kształtu ani konstrukcji). Podniósł też, że organ I instancji nie zbadał wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Kolegium wskazało jednocześnie, że: (-) nie zbadano również zastanego sąsiedztwa, (-) nie ustalono, czy na spornym terenie może powstać obiekt, który będzie umożliwiał żeglowanie, kajakarstwo, czy inną formę korzystania z wód, (-) nie zbadano, czy planowana inwestycja nie koliduje z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, (-) nie wykazano, że pachołki cumownicze zlokalizowane zostaną w taki sposób, aby nie kolidowały z istniejąca infrastrukturą. Powyższe zaś zdaniem organu odwoławczego powoduje, że dokument analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiący załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Przy zaś tak skąpo zebranym materiale dowodowym brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. wobec wnioskowanej inwestycji, co dyskwalifikuje analizę stanowiącą podstawę jej wydania. SKO wskazało także, że aktualnie nie można przesądzić, że planowany obiekt wpisuje się w zastane sąsiedztwo. Tym samym organ I instancji powinien dokładnie zbadać istniejące w najbliższym sąsiedztwie przystanie, pomosty i inne urządzenie wodne oraz ustalić, czy planowana inwestycja nie wchodzi w kolizję z już istniejącą funkcją oraz czy wnioskowana budowa przyczyni się do poprawy warunków funkcjonowania infrastruktury wodnej. Zdaniem sądu ustalenia organu odwoławczego znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy, który został zgromadzony z poszanowaniem zasad postępowania dowodowego opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowa jest także dokonana przez Kolegium subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne, która uprawniała ten organ do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Organ wskazał też, jakie przepisy postępowania zostały naruszone i z jakich stało się to przyczyn. W ocenie sądu również poprzez wskazanie zakresu opisanych wcześniej nieprawidłowości SKO wykazało konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ma zatem racji strona twierdząc, że zakres uchybień nie wymagał zastosowania art. 138 §2 k.p.a., a SKO we własnym zakresie mogło usunąć w ramach kompetencji własnych wątpliwości, które zostały wskazane w zaskarżonej decyzji poprzez: (-) własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, (-) ewentualne uzupełnienie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. Ponadto, wskazane w decyzji kasatoryjnej uchybienia nie mieszczą się w zakresie, który mógłby być objęty trybem z ww. art. 136 k.p.a. (jak chciałaby tego strona). SKO weszłoby bowiem w kompetencje organu I instancji, do którego zadań należy gromadzenie materiału dowodowego (jego rozpatrywanie) oraz dokonywanie ustaleń istotnych dla sprawy i który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie natomiast dokumentacji oraz dokonywanie ustaleń przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Szczególnie, że zakres uchybień wskazany w zaskarżonej decyzji jest znaczny (co zostało opisane szczegółowo wcześniej) i nie odpowiada jak słusznie podniosło SKO na podstawowe pytanie (do czego przekonuje niepełna dokonana przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie), czy zamierzona inwestycja (budowa bliżej nieokreślonej przystani) stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. Ponadto organ I instancji (z niewiadomych przyczyn, gdyż nie wskazał tego w przyjętych rozstrzygnięciu) pominął zbadanie wpływu planowanej inwestycji na środowisko przy udziale Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (wbrew twierdzeniu strony), choć jeszcze na krótko przed wydaniem decyzji z 25 sierpnia 2025 r. skierował pismo do ww. organu w tym zakresie (k. 33 akt sprawy), wycofując je następnie po czterech dniach bez podania tego powodów (k. 36 akt sprawy). A wskazać należy, że w załączniku nr 2 do decyzji I instancyjnej nie tylko czytamy, że planowana inwestycja położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], a wszelkie zagospodarowanie winno być zgodne z przepisami odrębnymi (k. 46 verte akt sprawy). Ale ponadto zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z: (-) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. O tyle jest to istotne, że organ występował do ww. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kilkukrotnie, ponadto ten ostatni w piśmie z 9 lipca 2025 r. (k. 26 akt sprawy) wskazał, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. I jak już wskazano wcześniej, z bliżej nieokreślonych przyczyn organ I instancji wycofał wniosek o uzgodnienie projektu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wykonanie urządzenia wodnego (przystani). Należy przy tym pamiętać, że jest to obowiązek organu prowadzącego postępowanie. Jak zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2966/24, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Nadto, dokonywana przez organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności, w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (też wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1028/23). Tym samym już tylko ten fakt dawał możliwość (w ocenie sądu) zastosowania przez SKO art. 138 §2 k.p.a., w miejsce postulowanego przez stronę art. 136 tego aktu prawnego. Słusznie zatem podniósł organ odwoławczy (uznając to jako istotne uchybienie), że nie zbadano wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zauważyć także należy, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. (pkt. 2 ppkt 1 – Załącznika nr 2 do decyzji I instancyjnej) wskazano jedynie zdawkowo, że: "W terenie analizowanym występuje zabudowa,..." (nie uszczegóławiając tej okoliczności). A przecież jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (i jak wskazał sam organ I instancji) przy spełnieniu tego warunku tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy w danym miejscu (k. 46 akt sprawy). Tym bardziej, że jak zauważył WSA w Łodzi z 19 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 894/25, zasada ta zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym. Słusznie zatem podniosło SKO, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie (która jest niepełna i nie odpowiada wymogom art. 61 ust. 5a u.p.z.p i wspomnianego już rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.) - nie odpowiada na podstawowe pytanie, czy zamierzona inwestycja (budowa bliżej nieokreślonej przystani) stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Ponadto, z przedmiotowej analizy (zarówno tekstowej, jaki i graficznej – k. 7-11 i k. 45 akt sprawy) nie wynika jakie konkretnie obiekty są zlokalizowane w okolicy, wskazując jedynie lakonicznie (jak już podniesiono wcześniej), że w sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod inwestycję występuje "zabudowa". W tym kontekście, nie bez znaczenia jest również wniesione odwołanie wraz z jego uzupełnieniem i jego treść oraz załączona dokumentacja fotograficzna (k. 56 i k. 70-78 akt sprawy), które SKO uznało jako zasadne. Wskazano w nim bowiem, że zaskarżona decyzja m.in.: (-) została wydana w oparciu o niepełny stan faktyczny, (-) narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie zakłóci korzystania z sąsiednich działek, (-) narusza art. 232 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji z pominięciem zasady, że każdy ma prawo do swobodnego dostępu do publicznych wód powierzchniowych oraz przemieszczania się wzdłuż linii brzegowej, (-) narusza art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do wydania decyzji ograniczającej bądź nawet pozbawiającej odwołującego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, (-) narusza art. 6. art. 7. art. 8 §1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez: 1) nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy i pominięcie faktu, że odwołujący prowadzi działalność gospodarczą zależną od dostępu do brzegu i możliwości korzystania z wody, 2) pominięcie faktu, że sąsiednia nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest oznaczona jako UNT teren adaptowanego pola namiotowego, 3) pominięcie faktu, że na wysokości działek nr [...] i [...] należących do odwołującego K. P. zlokalizowano 15 słupków cumowniczych, których właścicielem jest stowarzyszenie wędkarskie. Tym samy zasadne są twierdzenia SKO, że choć organ I instancji wskazał, że chodzi o przystań łodziową, niemniej jednak w żadnej mierze nie zbadał zastanego sąsiedztwa. Nie ustalił, czy na spornym terenie może powstać obiekt, który będzie umożliwiał żeglowanie, kajakarstwo czy inną formę korzystania z wód. Nie zbadał też, czy planowana inwestycja nie koliduje z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Nie wykazał, że pachołki cumownicze zlokalizowane zostaną w taki sposób, aby nie kolidowały z istniejąca infrastrukturą. I choć jak wskazało Kolegium w przypadku takiej inwestycji jak przystań (pomost), postępowanie jest nieco uproszczone i analiza funkcji nie zawiera postępowania w zakresie parametrów inwestycji (§4 - §8 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.) tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia dachu i połaci dachowej, to niemniej jednak autor analizy winien wykazać, czy istnieją w tym obszarze inne przystanie, pomosty i jakie są ich parametry. To skutkuje zaś tym, że aktualnie nie można przesądzić, że planowany obiekt wpisuje się w zastane sąsiedztwo i wbrew zaopatrywaniu strony stanowi również o prawidłowości zastosowania przez SKO art. 138 §2 k.p.a., w miejsce postulowanego art. 136 k.p.a. Zgodzić się należy też z Kolegium, że opisane uchybienia prowadzą do wniosku, że dokument analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancyjnej nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. A przy tak skąpo zebranym materiale dowodowym brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. wobec wnioskowanej inwestycji, co (jak słusznie podniosło Kolegium) dyskwalifikuje analizę stanowiącą podstawę wydania decyzji I instancyjnej. Uwzględniając dotychczasowe rozważania oraz wskazany zakres uchybień, zastosowanie normy art. 138 §2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia - uznać należy za prawidłowe. Słusznie też zauważyło SKO (mając na względzie art. 136 §4 k.p.a.), że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione, albowiem wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia ponownie całego postępowania, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał również (co także przemawia za prawidłowością przyjętego rozstrzygnięcia z zastosowaniem art. 138 §2 k.p.a.), jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (W pierwszej kolejności organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, a następnie zlecić sporządzenie nowej, szczegółowej analizy, która będzie spełniać wszystkie wymogi ze wskazanego już wcześniej rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. Pierwszym etapem analizy funkcji winno być prawidłowe i precyzyjne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza winna wskazywać jakie konkretnie działki są objęte analizą i jakie znajdują się na nich obiekty. Ponadto analiza winna precyzyjnie wskazywać ilość przystani, pomostów i innych urządzeń wodnych w okolicy oraz ich charakter - konstrukcję, kształt, parametry oraz funkcje. Stanowisko winno też znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 §3 k.p.a. Organ I instancji powinien również ponownie przesłać projekt decyzji do uzgodnienia ze stosownymi organami). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a §2 p.p.s.a. oddalono sprzeciw. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.