II SA/Ol 772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i Ł. W. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi J. U. od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwoty dwa razy po 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększone o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta A (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał L. W. (dalej: "Skarżący") i M. W. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską w A przy ul. A, na działce nr "[...]", obręb A. W uzasadnieniu decyzji PINB podał m.in., że w toku przeprowadzonej "[...]" r. kontroli ustalono, iż Inwestor zmienił w stosunku do przewidzianego w zatwierdzonym projekcie usytuowanie budynku na działce przez przesunięcie obiektu w kierunku południowym o 4,5 m oraz zmienił rzędną posadowienia budynku przez podniesienie poziomu parteru o 0,18 m. Stanowiło to istotne odstąpienie od zatwierdzonego, decyzją z "[...]" pozwolenia na budowę. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący stwierdzili, że wszelkie prace budowlane zostały zakończone już w 2010 r. PINB został powiadomiony o tym w sierpniu 2010 r. i nie zgłosił sprzeciwu w formie decyzji co do zamiaru użytkowania obiektu. Wobec tego Skarżący oczekują wydania aktu potwierdzającego zasadność użytkowania obiektu i zakończenia wszystkich postępowań budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił tok postępowania w sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję WINB wskazał, że na etapie realizacji inwestycji w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmieniono usytuowanie budynku i rzędną posadowienia na terenie działki), co uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Dokonując wyboru jednego z wymienionych w tym przepisie rozstrzygnięć, organ nadzoru budowlanego powinien mieć na uwadze, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wywiedli sprzeciw do Sądu na decyzję WINB zarzucając, że zbędne jest prowadzenie postępowania, skoro w sierpniu 2010 r. złożyli skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. w sprawie II SA/Ol 331/20 sprzeciw skarżących został oddalony, jednak na skutek wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem z 19 lutego 2021 r. Naczelny Sad Administracyjny w sprawie II OSK 5/21 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku (II OSK 144/14) sąd stwierdził, że nieusunięcie przez inwestora wskazanych w projekcie budowlanym zamiennym nieprawidłowości w ustalonym terminie oznacza w konsekwencji niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z "[...]" i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że umorzenie postępowania stało się konieczne z uwagi na zmianę przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 5 należy stosować w nowym brzmieniu, dlatego też wprowadzone przez inwestorów zmiany nie są istotnymi. Przesunięcie budynku w kierunku południowym o 4,5 m nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został on zaprojektowany i wykonany. Dodatkowo podniesienie poziomu parteru o 0,18 m stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu, jednakże nie przekracza dopuszczalnej wartości 2 %. Skargę na powyższą decyzję wywiedli skarżący, którzy z uwagi na upływ terminu do wniesienia skargi i brak odpowiedzi na wniosek o prawo pomocy wskazali, że wnoszą ją "tak jak potrafią, a ustanowiony pełnomocnik z urzędu uzupełni ją profesjonalnie". Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną skargę wskazując w uzasadnieniu pisma, że meritum niniejszego postępowania pozostaje kwestia w zakresie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, które wymagało stosownego rozstrzygnięcia nie zaś umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Olsztynie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem w sprawie ma zastosowywanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podkreślić należy, że reguła wyrażona w tym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie oznacza, że zarówno organy, jak i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18). W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że w ocenie składu orzekającego tut. Sądu w niniejszej sprawie organ miał prawo nie zastosować się do wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2021 r., ponieważ orzeczenie to zostało wydane w oparciu o przepisy prawa budowlanego obowiązujące poprzednio, a nie obecnie. Zmiana przepisów Prawa budowlanego i możliwość (konieczność) zastosowania nowych norm w sprawie skarżących stała się podstawą do odstąpienia od konieczności bezwzględnego stosowania zasad obowiązujących z mocy art. 153 p.p.s.a., tym samym nie zachodziła konieczność zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku w sprawie II OSK 5/21, które co do zasady były dla skarżących niekorzystne. Bez wątpienia zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyła tylko i wyłącznie zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku przy ulicy A. Wydana decyzja była konsekwencją zmiany przepisów prawa budowlanego oraz wydania przez organ I instancji decyzji z "[...]" o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia istotnego odstępstwa w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego z przychodnią lekarską, a z akt administracyjnych wynika, iż decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z art. 28 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw, o których mowa w art. 25 – 27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienionej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tym samym organ odwoławczy słusznie wskazał, że dotychczas stwierdzone zmiany uznawane za istotne w myśl poprzednio obowiązujących przepisów, takimi zmianami nie są. Przede wszystkim przesunięcie budynku w kierunku południowym o 4,5 metra nie powoduje, że zmiana ta wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został on zaprojektowany i wykonany. Podobnie podniesienie poziomu parteru o 0,18 m stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu dotyczących zmiany jego wysokości, jednakże zmiana ta wynosi 0,14% i tym samym nie przekracza zmiany w wysokości 2% dopuszczonej w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego. Nie zostały również naruszone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z racjonalnego punktu widzenia twierdzenia skargi są niezrozumiałe, ponieważ skarżący nie godzą się z decyzją, która umarza postępowanie w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych, co zostało im nakazane decyzją z "[...]". Zmiana przepisów Prawa budowlanego wprowadziła możliwość zastosowania przepisów w brzmieniu korzystnym dla skarżących, i tak też orzekł organ odwoławczy, jednak prawem skarżących jest negowanie wydanego rozstrzygnięcia, jeżeli uważają oni, że to leży w ich interesie prawnym. Stwierdzić należy jednak raz jeszcze to, że rozpoznawana sprawa w najmniejszym stopniu nie dotyczyła pozwolenia na użytkowanie budynku, zaś jej przedmiotem było wyłącznie postępowania w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych. Postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym należało je umorzyć. Dlatego też Sąd w pkt I wyroku z mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W pkt II wyroku orzeczono o wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego z urzędu dla obu skarżących na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.