II SA/Ol 774/05

Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy dnia 6 czerwca 2005 r. przedkładając świadectwo pracy potwierdzające jej zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od l czerwca 2004 r. do 31 maja 2005 r. w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w L. Decyzją Starosty I. z dnia 22 czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. l pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. l pkt 2 i art. 71 ust. l i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001), uznano B. K. za osobę bezrobotną oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że zatrudniająca B. K. właścicielka firmy Gospodarstwo Rolno – Specjalizacyjne – A. O., prowadzi działalność rolniczą, która w myśl przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807) nie jest działalnością gospodarczą. W rozumieniu więc przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy A. O. nie jest pracodawcą, a w konsekwencji tego, jako osoba zatrudniająca w swoim gospodarstwie rolnym B. K. nie miała obowiązku opłacania za nią składki na Fundusz Pracy. Podsumowując organ stwierdził, iż B. K. nie spełnia warunków z ustawy do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji, B. K., wnosząc o jej zmianę poprzez uznanie, że spełnia warunki uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku, podnosiła, że z tytułu jej zatrudnienia w Gospodarstwie Rolno-Specjalistycznym, pracodawca odprowadzał do ZUS składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W ocenie strony decyzja odmawiająca jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych podważa uprawnienia jej pracodawcy do zatrudniania, pomimo, że spełnia wszelkie wymogi w tym zakresie przewidziane w cytowanej ustawie. Do odwołania B. K. załączyła kopie dokumentów mających świadczyć o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz pracownicze listy płac na potwierdzenie osiągania najniższego wynagrodzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podnoszono, iż .bez wątpienia, biorąc pod uwagę treść art. 71 ust. l pkt 2 lit a oraz art. 104 i art. 2 ust. l pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy B. K. pozostawała w stosunku pracy (była zatrudniona). Osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, lecz nie istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy od tego wynagrodzenia. Ponadto nawiązując do treści art. 104 pkt l lit. a i art. 2 ust. l pkt 25 powołanej ustawy organ odwoławczy wywodził, iż osoby fizyczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej, a zatrudniają pracowników, nie zostały wymienione jako podmiot zobowiązany do opłacania składek na Fundusz Pracy. Wskazano także na przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.), a w szczególności na zamieszczoną w art. 2 definicję działalności gospodarczej, stwierdzając, że art. 3 tejże ustawy wyłącza możliwość stosowania jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że z przepisów komentowanej ustawy wynika, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje nie tylko wówczas, gdy osoba udokumentuje wymagany okres zatrudnienia i wysokość osiąganego w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale od tego wynagrodzenia musi istnieć obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W konsekwencji tego stwierdzenia skonstatowano, że B. K., w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, nie udokumentowała ani jednego dnia okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wobec wymaganych 365 dni i z tych względów decyzję organu I instancji uznano za zasadną. Na powyższą decyzję B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając decyzjom obu instancji niezgodność z prawem przez niewłaściwą wykładnię zwrotu "działalność gospodarcza", zawartego w art. 2 ust. l pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie strony skarżącej przepis art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ogranicza zakresu tego, co stanowi działalność gospodarczą, a jedynie wskazuje, że pewne zakresy tej działalności nie są uregulowane w niniejszej ustawie. Skarżąca argumentuje nadto, że z art. 14 ust. 2 pkt l ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika, że ustawodawca uznał prowadzenie gospodarstwa rolno - specjalistycznego jako działalność gospodarczą, więc taka działalność podobnie powinna być rozumiana w ramach przepisu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto w skardze zarzucono, że decyzje organów obu instancji oparte zostały na przepisach niezgodnych z Konstytucją, zaliczając do nich art. 2 ust. l pkt 25, art. 104 ust. l pkt l i art. 71 ust. l pkt l komentowanej ustawy. Skarżąca argumentuje, iż mając na uwadze przepisy konstytucyjne, które gwarantuj ą równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne (ar. 32 Konstytucji) oraz wskazują, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji) jak również stanowią, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, niezgodne z nimi jest odmawianie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych ze względu na status zatrudniającego ją pracodawcy. W ocenie skarżącej takie rozwiązanie ustawowe nie jest uzasadnione żadnym interesem publicznym oraz społeczno -gospodarczym, a stanowi przejaw rażącej dyskryminacji jej osoby. Konkludując B. K. stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja, w której wraz pracodawcą spełniła wszelkie wymogi uprawniające ją do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, łącznie z opłaceniem za cały okres jej zatrudnienia składek na Fundusz Pracy, a mimo to, przez uznanie, że ma on inny status, pozbawiono ją tego prawa, co uważa za rażące pogwałcenie jej praw zagwarantowanych w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów ze skargi organ stwierdził, że działalność, którą uznaje się za prowadzenie działalności gospodarczej wynika z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie z innych aktów prawnych,, przy czym przywołanie w skardze definicji przychodu z działalności gospodarczej nie przesądza o uznaniu, że dany podmiot taką działalność prowadzi. Podkreślono, iż ustawodawca wprowadzając definicję przychodu, określił ja dla celu związanego z płaceniem podatku dochodowego. Podobnie definicja zawarta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy została wprowadzona do celów tej ustawy (konkretnie do obowiązku opłacania składek na FP) i tylko w jej odniesieniu ma zastosowanie, co oznacza, że definicja ta nie można posługiwać się np. interpretując przepisy Kodeksu pracy. Nadto organ II instancji dodał, iż w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych ustawodawca rozdzielił przychód związany z działalnością gospodarczą i przychód związany z prowadzeniem działów specjalnych produkcji rolnej. Wskazano także, iż przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie norm szacunkowych dochodu z działów specjalnych produkcji rolnej również nie określają jaki podmiot uznaje się za prowadzący działalność gospodarczą. Wskazuje na to sama nazwa rozporządzenia, jak i cel dla którego zostało uchwalone, tj. dla rodzaju, rozmiaru działów specjalnych produkcji rolnej oraz określenia norm szacunkowych dochodu rocznego. Ponadto w odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż organ odwoławczy nie może wypowiedzieć się co do konstytucyjności przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uznając to za wyłączną kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich praw lub świadczeń, jak też nie nakłada obowiązków, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie wyszły z prawidłowego założenia, że skoro skarżąca wywodzi prawo do zasiłku z aktywności zawodowej wynikającej ze stosunku pracy, to jej uprawnienia zasiłkowe należało badać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. l pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl tego przepisu "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni". Poza sporem jest w tej sprawie pozostawanie przez skarżącą w zatrudnieniu przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy, a także że od jej wynagrodzenia (odpowiadającego minimalnemu wynagrodzeniu) pracodawca opłacał składki na Fundusz Pracy. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy w świetle art. 104 ust. l pkt l lit a w związku z art. 2 ust. l pkt 25 powołanej ustawy od wynagrodzenia skarżącej istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a w konsekwencji czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. l pk 2 lit. a ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku, z tego względu, że była zatrudniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność rolniczą, a osoba taka nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy i według unormowań art. 104 ust. l pkt l lit. a ustawy nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia wypłacanego zatrudnionym pracownikom. Przystępując do analizy wskazanych przepisów zauważyć należy, iż nie są one jednoznaczne i pozostawiają wątpliwości co do kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzeń wypłacanych pracownikom. W tym miejscu przypomnienia wymaga zapis art. 2 ust. l pkt 25 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy zatrudnienia), w myśl którego "ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy oznacza to jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika". Natomiast według unormowań zawartych w art. 104 ust. l pkt l lit. a ustawy "obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (...), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (...) opłacają pracodawcy i inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym". W przypadku skarżącej niewątpliwie spełniona została przesłanka przedmiotowa, bowiem pozostawała ona w stosunku pracy osiągając co najmniej minimalne wynagrodzenie. Natomiast oceny wymaga okoliczność, czy została także spełniona przesłanka podmiotowa, tj. czy podmiot zatrudniający skarżącą miał obowiązek odprowadzać od jej wynagrodzenia składkę na Fundusz Pracy. Przyjęte przez organy założenie, iż podmiotem zatrudniającym była osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna, tj. gospodarstwo rolne budzi wątpliwości. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie popiera też zaprezentowanej w skardze argumentacji mającej przemawiać za uznaniem pracodawcy skarżącej za osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, uznając argumentację organu w tym zakresie za bardziej przekonującą. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą, iż organy zatrudnienia stosujące powołane przepisy ustawy o promocji i zatrudnienia i rynku pracy winny mieć na uwadze także wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania wobec prawa obywateli, o ile oczywiście odznaczają się określoną cechą wspólną i znajdują się w takiej samej sytuacji. W omawianym przypadku taką cechą wspólną jest świadczenie pracy w ramach stosunku pracy za wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Zatem wątpliwości interpretacyjnych nie można tłumaczyć w taki sposób, aby różnicować uprawnienia zasiłkowe osób bezrobotnych, tylko ze względu na zatrudniający je podmiot. Taka wykładnia prawa stanowiłaby bowiem jawną i niesprawiedliwą dyskryminację. Wracając do analizy art. 104 ust. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zauważyć należy, iż wprawdzie pracodawca wymienił podmioty zobowiązane do uiszczania składek na Fundusz Pracy, ale konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, iż jego zamiarem było objęcie jak najszerszego kręgu podmiotów, a stworzenie ich katalogu miało na celu jedynie jednoznaczne wskazanie płatnika tych składek. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do osób pozostających w stosunku pracy obowiązek uiszczania składek nałożono na pracodawcę oraz inne jednostki organizacyjne, przy czym w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawodawca nie definiuje pojęcia ,jednostka organizacyjna", wobec czego rozważenia wymaga czy gospodarstwu rolnemu zatrudniającemu co najmniej jednego pracownika można przypisać przymiot jednostki organizacyjnej. W takim stanie rzeczy należałoby poszukiwać tej definicji w innych aktach prawnych, które pośrednio chociażby wskazywały na możliwość przypisania takiego przymiotu, gospodarstwu rolnemu. I tak, na użytek niniejszej sprawy, można odwołać się do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 553 Kodeksu cywilnego, według której za gospodarstwo rolne uważa się zorganizowaną całość gospodarczą. W wyroku Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt II CKN 1067/98 (OSP 2001/2/27) wyrażono w związku z tym pogląd, iż "gospodarstwo rolne jest jednostką gospodarczą zorganizowaną na nieruchomości rolnej, a wzmianka zawarta w art. 553 Kodeksu cywilnego o całości gospodarczej kieruje (...) ku pojęciu działalności gospodarczej i pozwala wnioskować, ze w tym przepisie, umieszczonym w części tytułu kodeksu cywilnego dotyczącej przedsiębiorstw, ustawodawca unormował gospodarstwo jako jednostkę produkcyjną, zajmująca się stale i zawodowo wytwarzaniem dóbr, tradycyjnie kwalifikowanych do działu "rolnictwo". Także z ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) można wywieść pośrednio, iż gospodarstwo rolne jest zaliczane do jednostek organizacyjnych, jeśli się zważy, że zgodnie z art. 42 ust. 6 gospodarstwa rolne są wpisywane są do rejestru podmiotów, obejmującego osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (art. 42 ust. 1). Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że jeżeli w ramach zorganizowanej całości gospodarczej jaką jest gospodarstwo rolne prowadzona jest działalność wytwórcza (w tym przypadku polegająca na produkcji "[...]") i jest zatrudniany na ten użytek co najmniej jeden pracownik, to nie można stanowczo twierdzić, iż gospodarstwo rolne nie mieści się w pojęciu jednostki organizacyjnej, a w konsekwencji, że nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, trudno jest dopatrzyć się jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za uznaniem, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie spod działania omawianej ustawy - w zakresie uprawnień zasiłkowych - osób legitymujących się określonym ustawowo okresem uprawniającym do zasiłku i wynagrodzeniem tylko z tego względu, że ich miejscem pracy było gospodarstwo rolne. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ( Dz. U. Nr 164 poz. 1360) , która weszła w życie z dniem l listopada 2005 r., dokonano nowelizacji art. 2 ust. l pkt 25 powoływanej ustawy określając, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Tego rodzaju przedsięwzięcie legislacyjne świadczy o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii, a nie o nowym uregulowaniu sytuacji prawnej osób ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku w związku z utratą miejsca pracy w gospodarstwie rolnym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.