II SA/Ol 781/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. B., W. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. i M. B. od decyzji Nr "[...]" wydanej dnia ‘[...]" przez Starostę "[...]" w sprawie udzielenia Spółce A pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV dla zasilania podstacji trakcyjnej PT ‘[...]" wraz z linią i kanalizacją światłowodową ETAP-III linia kablowa na działkach Nr: "[...]" obręb ‘[...]" gm. ‘[...]", utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Starosta ‘[...]" decyzją Nr ‘[...]" z dnia "[...]" udzielił Spółce pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV dla zasilania podstacji trakcyjnej PT "[...]" wraz z linią i kanalizacją światłowodową ETAP-III linia kablowa na działkach Nr: "[...]" obręb "[...]" gm. "[...]". Do decyzji tej dołączone zostało oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. Od decyzji tej odwołali się W. i M. B., współwłaściciele nieruchomości gruntowej Nr "[...]" w obr. ewidencyjnym "[...]", na terenie której została zaprojektowana linia kablowa 2x11 0 kV zasilająca PT wraz z linią kablową światłowodową. Odwołujący się podnieśli, że nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na swojej nieruchomości, ponieważ spowoduje ona uciążliwości w swobodnym jej zagospodarowaniu. Wskazali, że inwestor spornego przedsięwzięcia nie posiada prawa do dysponowania działką Nr "[...]’ na cele budowlane, co powinno skutkować uchyleniem decyzji nr "[...]" o pozwoleniu na budowę. Wskazali także, że inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia, uzyskanie której jest niezbędne przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda wskazał, że stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: - inwestor przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV dla zasilania podstacji trakcyjnej PT "[...]" wraz z linią i kanalizacją światłowodową ETAP-III linia kablowa na działkach Nr: "[...]" obręb "[...]" gm. "[...]", przedłożył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wszystkie działki objęte inwestycją, - w stosunku do działki Nr "[...]", stanowiącej współwłasność W. i M. B., inwestor uzyskał ostateczną decyzję znak: "[...]" wydaną przez Starostę "[...]" dnia "[...]" na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, - przywołana wyżej decyzja Starosty "[...]" została wydana m.in. na podstawie uzyskanej wcześniej przez inwestora ostatecznej decyzji Wójta Gminy "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV dla zasilania podstacji trakcyjnej PT wraz z linią i kanalizacją światłowodową przebiegającą przez obszar gminy "[...]", w tym przez działkę Nr "[...]" obręb "[...]" gm. "[...]" stanowiącą współwłasność W. i M. B. Decyzja Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" uzyskała przymiot ostateczności w dniu 5 sierpnia 2014 r. Wojewoda stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy jej właściciel nie wyraża na to zgody i zastępuje dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też decyzja organu I instancji została podjęta zgodnie z prawem. W. i M. B. wywiedli do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" żądając jej uchylenie, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego i dowolne przyjęcie, że zachodzą okoliczności objęte art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z tym przepisem oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na braku rzetelnej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podnieśli, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno - budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie obliguje organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporne przy tym jest, że planowana inwestycja spowoduje uciążliwości po stronie skarżących. Analiza akt sprawy pod kątem przywołanych wyżej warunków nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne niezbędne do wydania pozwolenia na budowę nie zostały przez inwestora spełnione. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów. Zakwestionowanie przez właściciela nieruchomości złożonego przez inwestora wyżej wymienionego oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Podnieśli, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Inwestor nie mógł też stwierdzić, że jest to decyzja ostateczna. Ponadto, w przypadku braku planu miejscowego, inwestor w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę, a organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy. Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed podjęciem działań polegających na zmianie zagospodarowania terenu. Dodali, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje również ochronę przed pozbawieniem właściciela działki możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1646). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczną ocenę zasadności skargi należy poprzedzić wskazaniem, że decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" orzekającą – na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.) - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" jako działka "[...]" o pow. "[...]", ujawnionej w KW "[...]", poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na realizacje inwestycji liniowej polegającej na przeprowadzeniu prac budowlanych polegających na przebudowie dwóch linii 15kV, zasilających podstację trakcyjną PT "[...]" z GPZ "[...]", na jedną – dwutorową, przebiegająca przez wyżej wymieniona działkę. Decyzja Wojewody z dnia "[...]" uzyskała przymiot ostateczności. Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w Internecie). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością. Bezsporny jest bowiem fakt, że w sprawie została wydana na rzecz inwestora decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji liniowej na nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr "[...]". Tym samym zarzut skargi podnoszący, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości jest bezzasadny. Dodatkowo należy podnieść, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej linii kablowej 110 kV, przebiegającej m.in. przez działkę nr "[...]", położoną w obrębie geodezyjnym nr "[...]", gmina "[...]". Wskazać jednocześnie należy, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. jest związany decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem, w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu przedmiotowej linii kablowej. Podkreślić należy, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2587/12). Tym samym, nie może się ostać zarzut skarżących wskazujący na brak rzetelnej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. Dalej należy zauważyć, że wymogi wniosku o pozwolenie na budowę reguluje art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zaś zawartość samego projektu budowlanego wynika z treści art. 34 tej ustawy. Z kolei zakres sprawdzeń rozwiązań projektowych określa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. I tak, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli obowiązuje na danym terenie, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji bioz, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7 ustawy, 4) wykonanie i sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W razie spełnienia tych wymagań oraz z art. 32 ust. 4 ustawy, czyli złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Regulacja ta przesądza, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie działają na zasadzie uznania administracyjnego i zasady tej nie zmienia przywołany w skardze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany ma być tak projektowany i budowany, aby zapewnione zostało poszanowanie, występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (...). Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno - budowlanej wydając zaskarżone pozwolenie na budowę normy tej nie naruszyły. Dla uznania bowiem, że ochrona interesów osób trzecich nie została należycie zabezpieczone nie wystarcza subiektywne poczucie strony formującej taki pogląd, ale musi on mieć oparcie w okolicznościach obiektywnych znajdujących potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa, w szczególności w przepisach techniczno- budowlanych. Naruszenia tych przepisów w sprawie jednak nie stwierdzono. Mając powyższe na uwadze Sad, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.