II SA/Ol 783/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli I. stwierdza nieważność § 13 ust. 4 załącznika do uchwały z dnia "[...]" roku, nr "[...]" Rady Miejskiej w sprawie Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu prowadzonych przez gminę "[...]"; II. stwierdza nieważność § 4 uchwały z dnia "[...]" roku, nr "[...]" Rady Miejskiej w sprawie Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu prowadzonych przez gminę "[...]"; III. orzeka, że uchwała i załącznik do uchwały w części, w której stwierdzono ich nieważność nie może być wykonany. Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]" r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6, art. 49 ust. 2 i art. 54 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.), uchwalony został regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu prowadzonych przez Gminę B. W złożonej w dniu 12 września 2005 r. skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. l i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 4 załącznika do uchwały z dnia "[...]" r., Nr "[...]" Rady Miejskiej w B. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu prowadzonych przez Gminę B. W uzasadnieniu wywiódł, że zapis § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż "za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie w wysokości do 6 godzin ponadwymiarowych za każdy dzień zajęć. Zajęcia tego typu muszą być zlecone przez dyrektora szkoły i zatwierdzone przez kierownika ZOPO", narusza prawo. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela nie przewiduje bowiem możliwości wypłacenia wynagrodzenia tylko za część przepracowanych godzin ponadwymiarowych. Zasada pełnego rozliczania zajęć wykonywanych przez nauczyciela w dniu wolnym od pracy została również określona w art. 42 c ust. 3 ustawy. Przepis ten został naruszony przez § 13 ust 4 regulaminu. Pominięto w nim możliwość wypłacenia - ale tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach - wynagrodzenia za zajęcia wykonywane w dniu wolnym od pracy, zamiast otrzymania przez nauczyciela innego dnia wolnego od pracy. Ponadto Wojewoda zarzucił bezpodstawne wprowadzenie limitu 6 godzin ponadwymiarowych, powyżej którego nauczyciel nie otrzymuje już wynagrodzenia za dłużej trwające zajęcia w dniu wolnym od pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliła, że zakwestionowany limit 6 godzin ponadwymiarowych, powyżej którego nauczyciel nie otrzymuje wynagrodzenia, został wprowadzony z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną gminy. Zaskarżony regulamin został uzgodniony ze wszystkimi związkami zawodowymi nauczycieli funkcjonującymi na terenie gminy. Organ gminy wskazał również, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. "[...]" r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedna godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudniania i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. Nr 39, póz. 455, z późn. zm.), które nie zawierało regulacji przewidzianej w § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, póz. 181). Powołał się ponadto na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt I PZP 7/2004 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 34/2002. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu . faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika również, że sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), zgodnie z którym "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie jednak, Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2), zaś § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowało terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zatem nie można w aktualnym stanie prawnym wyprowadzać przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z przepisu art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, z późn. zm.), który utracił moc z dniem l stycznia 2004r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził taki pogląd w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przechodząc do meritum sprawy i zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 42 c ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) poprzez zapis § 13 ust. 4 Regulaminu, stwierdzić należy, że zasługuje on na uwzględnienie. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia l stycznia do dnia 31 grudnia szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. l, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczyciela stażysty, nauczyciela kontraktowego, nauczyciela mianowanego i nauczyciela dyplomowanego. Przepis ten przesądza samodzielnie kwestię uprawnienia nauczyciela do wynagrodzenia za wszystkie przepracowane godziny ponadwymiarowe rozumiane jako wykraczające poza tygodniowo obowiązujący wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Ustawodawca nie upoważnił zaś jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę do ustanowienia jakiegokolwiek ograniczenia, w tym polegającego na ustanowieniu limitu płatnych godzin ponadwymiarowych i wypłaceniu wynagrodzenia tylko za część przepracowanych godzin ponadwymiarowych. Zatem zapis § 13 ust. 4 załącznika do Regulaminu, iż "za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze wykonywane w dniu wolnym od pracy, nauczyciel otrzymuje odrębne wynagrodzenie w wysokości do 6 godzin ponadwymiarowych za każdy dzień zajęć. Zajęcia tego typu muszą być zlecone przez dyrektora szkoły i zatwierdzone przez kierownika ZOPO", pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Zakwestionowany przepis przewiduje bowiem wypłatę wynagrodzenia za ograniczoną ilość godziny ponadwymiarowych, zaś powołana regulacja ustawowa nie upoważnia do ustanowienia takiego ograniczenia. Ponadto zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli, podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli, niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja, że zakwestionowany zapis wprowadzono z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną gminy. Ustawodawca nie uprawnił jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę, do uzależnienia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia nauczycieli za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw od jakichkolwiek innych czynników niż przewidywana struktura zatrudnienia i średnie wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku uregulowania możliwości wypłacenia, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wynagrodzenia za zajęcia wykonywane w dniu wolnym od pracy zamiast otrzymania przez nauczyciela innego dnia wolnego od pracy, o czym stanowi art. 42 c ust. 3 Karty Nauczyciela. Odnosząc się do wywodu, iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. nie zawierało takiej regulacji, należy przyznać, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, póz. 181) rzeczywiście weszło w życie dnia 9 lutego 2005 r., czyli po dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały, jednakże zgodnie z § 14 tego rozporządzenia jego przepisy mają zastosowanie do wynagrodzeń nauczycieli należnych od dnia l stycznia 2005 r. Należy również wyjaśnić, że w powołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego mowa jest o swobodzie jednostek samorządu terytorialnego w kształtowaniu wynagrodzenia nauczycieli, co nie jest równoznaczne z dowolnością w tym zakresie, czy - tym bardziej - stanowieniem regulacji wbrew treści przepisów powszechnie obowiązuj ących. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać zawarcie w załączniku do zaskarżonej uchwały regulacji sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie przyjmuje się, że "każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 340 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464 i powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]" r., jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto, stosownie do powołanego wyżej art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej podstawy prawnej zaskarżonej w części uchwały została ona podjęta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W jej § 4 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli, ustalany w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę będącą jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie zauważyć należy, że kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to wskazać należy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 7/01 (ONSA z 2002 r., nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in., że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U z 1997 r. Nr 56, póz. 357, z późn. zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, OSS 2002/1/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r., sygn. I PZP 7/04 (Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 - Karty Nauczyciela, ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin wynagrodzenia nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska w B., jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy nagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach, kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483). Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718, z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zatem skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Miejska w B. nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia mimo, że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 147 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), stwierdził nieważność § 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz § 4 zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.