II SA/Ol 784/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Hanna Raszkowska (spr.) Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków 1) stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalania regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]" r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) oraz w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, póz. 181), uchwalony został regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz niektóre składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. W złożonej w dniu 14 września 2005 r. skardze Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. l i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 5 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Rady Miejskiej w O. Stwierdził, że Rada w zaskarżonym przepisie określiła, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa sprawowanego przez nauczyciela nie posiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, ustala dyrektor szkoły w wysokości 50 % wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową obliczonego według zasad określonych w ust. l § 7 regulaminu. Z analizy art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Karty Nauczyciela wynika natomiast, że gmina nie została upoważniona do ustalania wysokości tego wynagrodzenia, w tym różnicowania dodatku z tytułu doraźnego zastępstwa sprawowanego za nieobecnego nauczyciela - w zależności od posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzenia ich niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. wyjaśniła, że § 7 ust. 5 regulaminu został uzgodniony z Zarządem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w O. i w pełni przez Związek zaakceptowany. Poinformowała jednocześnie o zamiarze uchwalenia nowego regulaminu, uwzględniającego stan prawny dotyczący wynagrodzenia nauczycieli za godziny doraźnego zastępstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2), co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika również, że sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi wnoszonej do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2), zaś § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowało terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zatem w aktualnym stanie prawnym nie można przez analogię wyprowadzać terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z przepisu art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368, z późn. zm.), który utracił moc z dniem l stycznia 2004 r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził taki pogląd w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przechodząc do oceny zgodności z prawem § 7 ust. 5 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia "[...]" r., Sąd uznał, że zasadny jest zarzut jego niezgodności z regulacją ustawową. Zaskarżony przepis stanowi, że wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa realizowanego przez nauczyciela nie posiadającego wymaganych kwalifikacji do prowadzenia danych zajęć albo prowadzonych niezgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, ustala dyrektor szkoły w wysokości 50 % wynagrodzenia za jedną godzinę ponadwymiarową obliczonego według zasad określonych w ust. l. Zgodnie z art. 35 ust. 2 a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, póz. 1112, z późn. zm.) przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Cytowany przepis przesądza kwestię uprawnienia nauczyciela do wynagrodzenia za przepracowane godziny doraźnych zastępstw. Ustawodawca nie upoważnił natomiast jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę do ustanowienia jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie. Zatem § 7 ust. 5 regulaminu wynagradzania nauczycieli wprowadzający dodatkowe warunki - posiadanie kwalifikacji wymaganych do prowadzenia danych zajęć oraz prowadzenie tych zajęć zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy, od spełnienia którego uzależniona została wysokość wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Należy również stwierdzić, że zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli podjęty na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa, jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, że regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Ponadto, stosownie do art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenie prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Jak wynika z przytoczonej wyżej podstawy prawnej zaskarżonej uchwały została ona podjęta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 6 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości charakter prawny regulaminu wynagradzania nauczycieli, ustalanego w formie uchwały przez organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie kwestii charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była pierwotnie w orzecznictwie sądowym postrzegana jednolicie, to należy wskazać na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 7/01 (ONSA z 2002 r. nr l, póz. 8), w której stwierdzono m.in., że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, póz. 357, z późn. zm.) ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt SA/Wr 2729/00, OSS z 2002 r. Nr l, póz. 19, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004 r., sygn. I PZP 7/04 (Wspólnota z 2004 r. Nr 23, póz. 54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska w O., jak również ci, którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni. Powyższe świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach, kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, póz. 483). Przyjęcie, że regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych oraz proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, póz. 718, z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Warunkiem niezbędnym wejścia takiego aktu w życie jest zatem jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, co nie nastąpiło do chwili obecnej. Rada Miejska w O. nie uznała uchwały z dnia "[...]" r. za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia, mimo że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ tego nie uczynił, czym naruszył wskazane wyżej przepisy prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotne naruszenia prawa. Za takie należy uznać zawarcie w zaskarżonej uchwale regulacji sprzecznej z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie przyjmuje się, że "każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M Niezgódka -Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 340 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464 i powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, na podstawie art. 147 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" r., jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.