II SA/Ol 789/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 1 września 2025 r. nr XVI/142/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. [...] oddala skargę. Rada Miejska w Pasymiu (dalej: "Rada Miejska") 1 września 2025 r. podjęła uchwałę Nr XVI/142/2025 "w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. [...]" (dalej: "uchwała", m.p.z.p.). W złożonej skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucił, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt 4 i 6 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej "ustawa środowiskowa") przez przedstawienie w prognozie oddziaływania na środowisko ogólnych i nieprecyzyjnych danych uniemożliwiających Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") wydanie merytorycznej opinii w zakresie możliwości wpływu zapisów m.p.z.p. na wszystkie komponenty środowiska przyrodniczego, a tym samym nieuzyskanie opinii w przedmiotowym zakresie z uwagi na niemożność wykluczenia negatywnego wpływu m.p.z.p. na środowisko. Skarżący przyznał, że prognoza oddziaływania na środowisko nie jest wiążąca dla gminy. Stwierdził jednocześnie, że może istotnie wpływać na kształt planu miejscowego, gdyż jest oparta na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem, oparte na aktualnej wiedzy i doświadczeniu. Na etapie prac nad projektem prognoza wskazuje na możliwe zagrożenia dla środowiska, których likwidacja lub zmniejszenie powinno nastąpić na późniejszych etapach procedury planistycznej. Organy gminy, przystępując do opracowania planu, mają obowiązek uwzględnić te uwarunkowania. Wojewoda wskazał, że zdaniem RDOŚ, sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza jest obarczona istotnymi brakami i nie można wykluczyć ryzyka negatywnego wpływu na środowisko. Wobec powyższego wojewoda stwierdził, że prognoza oddziaływania na środowisko została przeprowadzona z istotnym naruszeniem prawa. Zaskarżony plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem przepisów regulujących ochronę środowiska, co narusza zasady sporządzenia planu miejscowego stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 17 pkt 9 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy środowiskowej przez niewprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikających z opinii RDOŚ z 28 marca 2025 r. Zauważył, że w sprawie istotna jest wykładnia celowościowa art. 55 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ opracowujący projekt dokumentu bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko. Dokument ten ma być instrumentem przezorności i prewencji, więc musi zostać sporządzony rzetelnie. W przedmiotowej sprawie prognoza została zakwestionowana przez RDOŚ ww. opinią. RDOŚ wskazał na konieczność powtórnego przeanalizowania uchwały i prognozy oddziaływania założeń planu na środowisko, wskazując tym samym elementy do poprawy. Opinię tę Rada Miejska zignorowała, przyjmując zaskarżony plan w niezmienionej formie. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza ponadto art. 8g ust. 2 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu wygospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) przez podanie w załączniku nr 2 do uchwały w tabeli nr 1 adresów i numeru telefonu osób zgłaszających uwagi. Stwierdził, że art. 8g ust. 2 u.p.z.p. nie nakłada obowiązku publikowania tych danych w wykazie uwag, a gmina winna się ograniczyć wyłączenie do daty wpływu uwagi; imienia i nazwiska albo nazwy jednostki organizacyjnej; oznaczenia obszaru, którego dotyczy uwaga; sposobu rozpatrzenia uwagi i uwagi. Przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, jeśli spełniona jest jedna z przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 RODO, w szczególności, gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze lub do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Żaden z przepisów regulujących kwestie procedowania uwag do gminnego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera upoważnienia do udostępniania przez organy gminy danych osobowych podmiotów, które takie uwagi złożyły. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada miejska wskazała, że pierwotny projekt planu miejscowego został zaopiniowany przez RDOŚ 20 października 2023 r. Po wprowadzeniu zmian do projektu, dotyczących zmniejszenia możliwych skutków środowiskowych (m.in. wprowadzenie zakazu likwidacji istniejącego stawu), RDOŚ w opinii z 28 marca 2024 r. zmienił stanowisko odnośnie do prognozy oddziaływania na środowisko. Opinia ta nie została uwzględniona, gdyż oczekiwania RDOŚ wobec prognozy oddziaływania na środowisko były niezgodne z obowiązującymi przepisami. Rada zauważyła, że uzgadniając zakres i szczegółowość prognozy w piśmie z 23 czerwca 2023 r., RDOŚ jednoznacznie wskazał na art. 51 ust. 2 ustawy środowiskowej, zobowiązując burmistrza do pełnego zakresu prognozy. RDOŚ w uzgodnieniu zakresu prognozy pomylił kwestie oceny oddziaływania na środowisko planu miejscowego z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i rozszerzył bezpodstawnie jej zakres. Plan miejscowy wskazuje przeznaczenie terenu, lecz nie wiadomo, kiedy teren zostanie zagospodarowany zgodnie z planem ani jaki będzie wówczas stan środowiska. Mimo że zarzuty RDOŚ nie miały oparcia w przepisach prawa, Rada Miejska w Pasymiu, uchwałą Nr IX/73/2024 z 20 grudnia 2024 r., uchyliła uchwałę nr III/29/2024 z 28 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. [...] , po czym opiniowanie powtórzono, uzupełniając prognozę o szczegółowy opis występujących zjawisk przyrodniczych. W trzeciej opinii z 28 marca 2025 r. RDOŚ zakwestionował termin prowadzenia badań terenowych i zapisy planu dotyczące możliwości lokalizowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki przy jednoczesnym obowiązywaniu linii zabudowy na tych terenach, zaproponował zmianę lokalizacji plaży, zażądał wyznaczenia strefy buforowej od urządzenia wodnego (stawu) zlokalizowanego na terenie 1RN i zmiany przeznaczenia terenów 5MN, IZB, 1KDD na tereny z zakazem zabudowy. Ponadto wypowiedział się odnośnie do pasa szuwarów położonego poza obszarem objętym planem miejscowym i wyraził niezrozumienie dla przepisów prawa w zakresie gospodarki ściekowej, zgodnie z którymi przygotowano projekt planu. Po uzyskaniu tej opinii, rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Rada miejska podkreśliła, że oczekiwania RDOŚ wobec prognozy nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zauważyła, że inwentaryzacja przyrodnicza nie stanowi elementu prognozy oddziaływania na środowisko. Dodała, że RDOŚ nie wspierał swoich propozycji projektowych żadnymi dokumentami, a jedynie domysłami o możliwym ewentualnym wpływie rozwiązań planu na przyrodę. Podkreśliła, że obszar objęty planem znajduje się poza jakimikolwiek formami ochrony przyrody. Podniosła również, że uwzględnienie opinii nie jest obowiązkiem organu sporządzającego plan miejscowy. Rada Miejska przyznała, że w wyniku omyłki, nie zanonimizowano wskazanych w skardze danych, które nie powinny się znaleźć w podjętej uchwale. Przetworzono zatem dane niezgodnie z prawem. Zauważyła jednocześnie, że osobie, której dane zostały umieszczone w zaskarżonej uchwale, przysługuje prawo zwrócenia się do administratora danych z prośbą o usuniecie danych w związku przetwarzaniem niezgodnie z prawem oraz prawo złożenia skargi do UODO. Okoliczności te nie stanowią jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Umieszczenie w Załączniku nr 2 do uchwały adresów i numerów telefonów osób zgłaszających uwagi do projektu planu, nie narusza trybu i zasad sporządzania planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć również należy, że w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć akt, który uważa za wadliwy, do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, chociażby w części, wobec czego był władny zaskarżyć ten akt do sądu w trybie art. 93 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia należy uwzględnić, jako lex specialis, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."). Przewiduje on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z: 25.05.2009 r. II OSK 1778/08 i 11.11.2008 r. II OSK 215/08 – orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (tzw. "procedury planistycznej"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25.05.2009 r. II OSK 1778/08). Podkreślić należy, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne. Regulacja ta służy bowiem eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami. Istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Natomiast istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (por. wyrok NSA z 28.01.2016 r. II OSK 1295/14, 13.05.2025 r. II OSK 463/24). Wojewoda zarzucił, że uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, gdyż została podjęta niezgodnie z art. 17 pkt 4 i pkt 6 lit. a tiret trzecie u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 – 3 i art. 54 ust. 1 ustawy środowiskowej. W myśl art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana (pkt 4), występuje o opinie o projekcie planu miejscowego do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli odstąpiono od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (pkt 6 lit. a tiret trzecie). Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 ustawy środowiskowej organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Jak wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt planu ogólnego gminy oraz planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także koncepcji rozwoju kraju, strategii rozwoju, programu, polityki publicznej i dokumentu programowego, z zakresu polityki rozwoju, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczyć należy, że zwrot "wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" zawęża obowiązywanie ww. przepisu, dzięki czemu nie stanowi on nadregulacji w stosunku do dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.06.2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. UE L z 197 z 21.07.2001, s. 30), zgodnie z którą dokument planistyczny niewyznaczający ram dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o ile nie zostanie to stwierdzone na podstawie innych przepisów (por. uzasadnienie do projektu ustawy, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3616 oraz K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, LEX/el. 2025, art. 46). Z treści przepisów u.p.z.p. i ustawy środowiskowej wynika, że organ wykonawczy gminy sporządza prognozę oddziaływania na środowisko (jeżeli obowiązek taki wynika z art. 46 lub art. 47 ustawy środowiskowej), lub występuje o opinię o projekcie planu miejscowego do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jeżeli odstąpił od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w toku której sporządzana i oceniana (w trybie art. 53 ustawy środowiskowej) jest prognoza oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2029 r., poz. 1839 z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się takie przedsięwzięcia, jak: drogi inne niż wymienione w pkt 31 [to jest autostrady i drogi ekspresowe] nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zaś, w myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, m.in.: pkt 52 – ośrodki wypoczynkowe lub hotele, zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 i 1781), wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a; pkt 53 – stałe pola kempingowe lub karawaningowe na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody lub o powierzchni zagospodarowania nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a; pkt 55 – zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, lub 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze oraz pkt 62 – drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody. Zasadne jest więc stanowisko organu gminy, że skoro zaskarżony plan miejscowy dotyczy przeznaczenia gruntów leżących poza granicami prawnych form ochrony przyrody (co przyznał także RDOŚ w piśmie z 21 czerwca 2023 r. i uzgodnieniu z 23 czerwca 2023 r.): o pow. 2,2525 ha pod zabudowę letniskową lub rekreacji indywidualnej (1 – 5 ML), na tereny drogi dojazdowej (1KDD) i komunikacji drogowej wewnętrznej (1 – 3 KR) o łącznej długości ok. 450 m, a ponadto wyznacza teren plaży (1ZB), zieleni naturalnej (1 – 3 ZN) i rolnictwa z zakazem zabudowy (1RN), to nie wyznacza ram dla realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w przepisach ww. rozporządzenia. Zatem na mocy art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie zaistniał obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zaznaczyć jednocześnie należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy środowiskowej przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane także w przypadku projektu dokumentu innego niż wymieniony w art. 46 ust. 1 oraz w przypadku projektu zmiany takiego dokumentu, jeżeli w uzgodnieniu z właściwym organem, o którym mowa w art. 57, organ opracowujący projekt stwierdzi, że realizacja postanowień danego dokumentu albo jego zmiany może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Organ gminy wystąpił 6 czerwca 2023 r. z wnioskiem o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, w konsekwencji RDOŚ pismem z 23 czerwca 2023 r. uzgodnił zakres prognozy. Z uwagi na to, że w piśmie z 6 czerwca 2023 r. organ gminy powołał się wyłącznie na art. 53 ust. 3 ustawy środowiskowej, nie można ocenić, czy błędnie organ gminy zainicjował procedurę strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy środowiskowej organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 2 prognoza oddziaływania na środowisko: zawiera: informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami, informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy, propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania, informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko, streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym, oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą prognozy jest zespół autorów – kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do prognozy, datę sporządzenia prognozy, imię, nazwisko i podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą prognozy jest zespół autorów – imię, nazwisko i podpis kierującego tym zespołem oraz imiona, nazwiska i podpisy członków zespołu autorów (pkt 1); określa, analizuje i ocenia: istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem, istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu, przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na: różnorodność biologiczną, ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, krajobraz, klimat, zasoby naturalne, zabytki, dobra materialne z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy (pkt 2) oraz przedstawia: rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, biorąc pod uwagę cele i geograficzny zasięg dokumentu oraz cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru – rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. Na podstawie art. 54 ust. 1 zd. pierwsze ustawy środowiskowej organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, poddaje projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez właściwe organy, o których mowa w art. 57 i art. 58. Z przedłożonej przez organ gminy dokumentacji planistycznej wynika, że wbrew zarzutowi skargi organ gminy zrealizował obowiązki, o których mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p. i art. 54 ust. 1 zd. pierwsze ustawy środowiskowej. Prognoza oddziaływania na środowisko dla projektu zaskarżonego planu miejscowego została bowiem sporządzona i przy piśmie z 27 lutego 2025 r. została przedłożona wraz z projektem uchwały RDOŚ do zaopiniowania. Podkreślić należy, że RDOŚ nie stwierdził w opinii z 28 marca 2025 r., że w prognozie pominięto którykolwiek z, wyliczonych w art. 51 ust. 2 ustawy środowiskowej, elementów treści takiego dokumentu. Organ ten wyraził tylko zastrzeżenia odnośnie do zupełności opisanych w prognozie uwarunkowań przyrodniczych z uwagi na przeprowadzenie wizji terenowych w nieoptymalnym okresie (listopad 2023 r. i styczeń 2025 r.). W konsekwencji wywiódł, że nie pozwala to wykluczyć negatywnego wpływu na stan środowiska przyrodniczego, i to stanowisko przyjął za podstawę do sformułowania uwag w opinii. Jak wynika z ww. prognozy, obszar objęty projektem planu miejscowego o łącznej powierzchni ok. 3,5 ha, jest ogrodzony i "stanowi grunty orne obsiane trawami. Pomimo pokrycia trawami, nie da się go zaliczyć do łąk, ze względu na brak charakterystycznych dla łąk cech - żyznych gleb, wysokiej wilgotności. Większość terenu pokrywa zbiorowisko bylin i traw uzupełniona przez nasadzenia drzew. (...) Okres od ostatniego koszenia był na tyle krótki, że trawy nie zdążyły się zróżnicować, nie wyrosły też samosiewy drzew - stwierdzono jeden samosiew głogu o wysokości nieprzekraczającej 50 cm. Pozostałą część terenu zajmuje staw urządzony najprawdopodobniej ok. 20 lat temu w obniżeniu terenu". "Staw był dość długo utrzymywany we właściwej kondycji technicznej - brzegi w niewielkim stopniu porośnięte roślinnością szuwarową". Prognoza zawiera inwentaryzację nasadzeń, z której wynika, że drzewa na przedmiotowym obszarze są kilkunastoletnie, maksymalnie trzydziestoletnie i są to głównie sosny, brzozy, olchy i świerki (stwierdzono 3 dęby – najstarszy ok. dwudziestoletni). W prognozie wyjaśniono też, że "Pas drzew w linii brzegowej, tworzący niegdyś naturalny korytarz ekologiczny, nie funkcjonuje prawidłowo ze względu na występujące na całym obszarze półwyspu nielegalne ogrodzenia sięgające do linii brzegowej. Ze względu na ogrodzenia, przypadkowość nasadzeń rozsianych po całym obszarze, nie doszło na terenie do wykształcenia się antropogenicznych form, które można byłoby nazwać korytarzami ekologicznymi. Formę naturalnych korytarzy ekologicznych mogły mieć obniżenia terenu, które w latach dziewięćdziesiątych przekształcono w stawy". Wojewoda błędnie eksponuje w skardze zaniechanie sporządzenia na potrzeby zaskarżonej uchwały kolejnej prognozy, która uwzględniałaby zastrzeżenia RDOŚ odnośnie do inwentaryzacji przyrodniczej, wywodząc jednocześnie, że treść sporządzonej prognozy uniemożliwiła RDOŚ wydanie merytorycznej opinii w zakresie możliwości wpływu zapisów planu miejscowego na środowisko przyrodnicze. Takie merytoryczne stanowisko jest bowiem zawarte w opinii z 28 marca 2025 r. RDOŚ stwierdził w tym piśmie: "W wyniku realizacji zamierzeń nastąpi ubytek zieleni, trwałe przekształcenie terenu oraz zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej. Nowa zabudowa ograniczy obszar aktywny przyrodniczo (część terenu zostanie utwardzona i zajęta przez obiekty budowlane). Z pewnością, w przypadku zagospodarowania obszaru, nastąpi zmiana w miejscowym ekosystemie. Będzie ona polegała na zastąpieniu obszaru zielonego w obszar zabudowy letniskowej, z określonym wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. W trakcie realizacji projektu planu obowiązuje przestrzeganie wszystkich zasad ochrony środowiska wymaganych przepisami prawa, w szczególności zaś należy uwzględnić poniższe wskazania, które organ ochrony środowiska jest zobowiązany wskazać w niniejszej opinii". RDOŚ wskazał następnie na konieczność: zachowania zadrzewień i skupisk drzew i wkomponowanie ich w projektowane zagospodarowanie, przeprowadzania niezbędnej wycinki drzew wyłącznie w terminach poza okresem lęgowym ptaków oraz uwzględnienia w projekcie budowlanym wprowadzenia zieleni np. izolacyjnej (np. nasadzeń, zadrzewień), w ramach funkcjonowania powierzchni biologicznie czynnej, a w trakcie późniejszej realizacji inwestycji przestrzeganie zasad ochrony wszystkich aspektów środowiska na obszarze prowadzenia prac, w tym konieczność ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i krajobrazu. Ponadto w opinii wyraził swoje stanowisko odnośnie do niektórych przepisów projektu planu, w tym dotyczących gospodarki ściekowej, możliwości zabudowy, zmiany przeznaczenia terenu czy lokalizacji plaży. Nie można też podzielić stanowiska wojewody, że rada miejska w sposób istotny naruszyła art. 17 pkt 9 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy środowiskowej przez niewprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikających z opinii RDOŚ z 28 marca 2025 r. Zgodnie z art. 17 pkt 9 lit. a wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uzyskanych opinii. Natomiast stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy środowiskowej organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i art. 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Projekt, o którym mowa w art. 46 i art. 47 ust. 1, nie może zostać przyjęty, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (ust. 2). Przede wszystkim należy odróżnić moc wiążącą opinii i uzgodnienia na gruncie u.p.z.p. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 24 czerwca 2024 r. II OSK 1013/23, zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Konstrukcja uzgodnienia polega na uzależnieniu treści projektu planu od stanowiska organu współdziałającego. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega bowiem na wiążącym wpływie stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez organ uzgadniający uniemożliwia uchwalenie planu w takim brzmieniu, jakie zawarto w projekcie (wyroki NSA z 8.11.2012 r. II OSK 2024/12, z 21.12.2016 r. II OSK 731/15). Natomiast opinie nie mają charakteru wiążącego w przeciwieństwie do uzgodnień, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej. Opinia zatem nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, co oznacza, że negatywna opinia nie wymusza zmiany zakwestionowanych postanowień planu. Kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej kompetencji (zob. wyrok NSA z 28.08.2015 r. II OSK 9/14). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 28.01.2025 r., II OSK 1178/22, wyrok WSA w Poznaniu z 29.08.2019 IV SA/Po 183/19, WSA w Opolu z 19.09.2017 r. II SA/Op 215/17, WSA w Lublinie z 31.05.2016 r. II SA/Lu 920/15). Zaznaczyć również należy, że RDOŚ nie stwierdził, aby opiniowany projekt planu miejscowego mógł znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co na mocy art. 55 ust. 2 ustawy środowiskowej, co do zasady, wykluczałoby możliwość przyjęcia projektu planu miejscowego. RDOŚ w opinii przyjął, że "nie można wykluczyć ryzyka negatywnego wpływu na środowisko", co bez wątpienia nie uzasadnia zastosowania ww. przepisu. Rada miejska wyjaśniła w odpowiedzi na skargę przyczyny, z powodu których nie uwzględniła uwag RDOŚ. Podkreśliła, że obszar objęty planem znajduje się poza jakimikolwiek formami ochrony przyrody (co jest bezsporne), a z uwagi na to, że projekt planu nie wyznacza ram dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, błędne było przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, obejmującej sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko. Rada nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem RDOŚ odnośnie do wadliwości prognozy, zarzucając, że organ ten domagał się opracowania o treści nieadekwatnej do rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie planu miejscowego (m.in. określenia i oceny skutków, które mogą być spowodowane wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza, wytwarzaniem odpadów, wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi, które skutki inwestycji nie wynikają z treści planu, czy podania ilości drzew przeznaczonych do ewentualnej wycinki, ich gatunku i wieku, to jest danych, które różnią się na etapie uchwalania planu miejscowego i na etapie ewentualnej realizacji inwestycji w bliżej nieokreślonym czasie). Zasadnie zauważyła, że ochrona gatunkowa jest realizowana na podstawie odrębnych przepisów. Do tej argumentacji dodać można, że brak zmiany zakwestionowanych przez RDOŚ zapisów projektu planu dotyczących gospodarowania ściekami i zagospodarowania wód opadowych zgodnie z przepisami odrębnymi, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733). Zdaniem RDOŚ, takie zapisy planu zezwalają na przydomowe oczyszczalnie ścieków, a racjonalnym rozwiązaniem jest podłączenie inwestycji do sieci kanalizacyjnej i jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w przypadku indywidualnych rozwiązań, optymalnie z dala od terenów wód, można rozważać wykorzystanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości. Stanowisko to jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Nieprawidłowe również byłoby uwzględnienie wyrażonej w opinii z 28 marca 2025 r. uwagi dotyczącej zawarcia w planie zapisu o obowiązku przestrzegania zasad ochrony wszystkich aspektów środowiska na obszarze prowadzenia prac, w szczególności przestrzegania przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, w tym: rozporządzeń Ministra Środowiska: z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 2380), 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 1409) i w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1408). Akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie treści służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu informacji czy postulatów. Plan miejscowy nie może również powtarzać przepisów ustaw i rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Granice władztwa planistycznego gminy ograniczają przepisy prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca z jednej strony przyznał gminie samodzielne uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś nałożył na nią obowiązek przestrzegania wszystkich reguł stanowienia prawa w zakresie tworzenia planów. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Nieuwzględnienie uwag przedstawionych w opinii RDOŚ znajduje oparcie w przepisach prawa (opinia ma charakter niewiążący) i w argumentacji organu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy środowiskowej przez brak wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z niewiążącej opinii RDOŚ z 28 marca 2025 r. Trzeci zarzut skargi wiąże się z naruszeniem art. 8g ust. 2 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) przez podanie adresów i numeru telefonu osób zgłaszających uwagi w tabeli nr 1, zawierającej rozstrzygnięcie rady miejskiej w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu. Zgodnie z art. 8g ust. 2 u.p.z.p. składający wniosek do projektu aktu planowania przestrzennego, uwagę, o której mowa w art. 8i ust. 1 pkt 1, oraz wniosek o sporządzenie lub zmianę aktu planowania przestrzennego podaje swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby oraz adres poczty elektronicznej, o ile taki posiada, a także wskazuje, czy jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem lub uwagą, oraz może podać dodatkowe dane do kontaktu takie jak adres do korespondencji lub numer telefonu. Stosownie natomiast do § 11 ust. 1 pkt 14 ww. rozporządzenia z przebiegu czynności, o których mowa w art. 17 i art. 67c ust. 1 ustawy, sporządza się dokumentację prac planistycznych, składającą się z wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, zawierającego sposób ich rozpatrzenia, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. We wzorze tabeli "Wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie przewidziano możliwości zamieszczania adresów i numerów telefonów osób zgłaszających uwagi do projektu planu. Nie jest sporne w sprawie, że w tabeli nr 1 załączonej do zaskarżonej uchwały zamieszczono te dane. Konsekwencją stwierdzonego naruszenia nie może być jednak stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż umieszczenie adresów i numerów telefonów osób zgłaszających uwagi do projektu planu nie stanowi istotnego naruszenia trybu lub istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Podanie w wykazie uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego danych dodatkowych, ponad wymagane ww. przepisami, bez wątpienia nie narusza trybu sporządzania planu miejscowego, rozumianego jako sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu do uchwalenia planu. Nie można też uznać, że omawiane uchybienie w sposób istotny, a więc kwalifikowany, narusza zasady sporządzania planu miejscowego, dotyczące merytorycznej jego zawartości, mimo że dotyczy sposobu dokumentowania prac planistycznych. W literaturze przedmiotu w pojęciu zasady akcentuje się kierunkową, ogólną, fundamentalną, ważną, istotną dla sporządzenia planu treść. To w związku z tym naruszenie, ale właśnie tej fundamentalnej, tzw. zasadniczej treści, czyli zasady sporządzenia planu, skutkuje stwierdzeniem nieważności planu (zob. I. Niżnik-Dobosz [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo. Praktyka, [red.] Z. Duniewska, [red.] M. Stahl Warszawa 2012, s. 411). Przykładowymi naruszeniami zasad sporządzania planu są: przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, sporządzenie planu miejscowego w nieprawidłowej skali, przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium, postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową na terenach leśnych (zob. I. Zachariasz (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] H. Izdebski, [red.] I. Zachariasz, Warszawa 2023, s. 330). Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.11.2025 r., II SA/Wr 111/25). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W skardze zawarty został wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Rada Miejska nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.