II SA/Ol 792/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze Pismem z dnia 16 kwietnia 2007r. Wojewoda, działając na podstawie art. 85 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) wezwał Radę Powiatu do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej H.P., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radną zakazu zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.). Zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu – H.P. W uzasadnieniu podano, iż H.P. w wyborach przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2006r. została wybrana radną Powiatu. Od dnia 31 stycznia 2005r. była zatrudniona na stanowisku zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy, dlatego też po myśli art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw radny, który przed dniem wyboru wykonywał funkcje, co do której istnieje ustawowy zakaz łączenia jej ze sprawowaniem mandatu radnego jest obowiązany do zrzeczenia się funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jeżeli w wymienionym wyżej terminie radny nie zrzeknie się funkcji, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały. Ponieważ radna H.P. złożyła ślubowanie na sesji Rady Powiatu w dniu 27 listopada 2006r. termin do zrzeczenia się funkcji zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego ZOZ upływał w dniu 27 lutego 2007r. Wojewoda stwierdził, iż z przekazanych mu dokumentów wynika, iż radna w wyznaczonym terminie nie zrzekła się funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, gdyż wniosek o rozwiązanie umowy o pracę na stanowisku zastępcy dyrektora złożyła dopiero w dniu 7 marca 2007r. i w tym dniu doszło do rozwiązania umowy o pracę na tym stanowisku. Nadto w piśmie z dnia 7 marca 2007r. dyrektor szpitala potwierdził, że do dnia 6 marca 2007r. nie otrzymał pisemnej rezygnacji H.P. z funkcji zastępcy dyrektora SPZOZ. W tych okolicznościach wyjaśnienia radnej, iż w dniu 26 lutego 2007r. złożyła ustną rezygnację z pełnionej funkcji zastępcy dyrektora są nieprzekonujące. Zwrócono uwagę, iż stosownie do art. 29 § 4 Kodeksu pracy wszelkie zmiany umowy o pracę wymagają formy pisemnej. Jako zastępca dyrektora SPZOZ radna powyższą zasadę znała, a biorąc pod uwagę powagę sankcji związanych z niezachowaniem terminu, winna dołożyć podstawowych aktów staranności, aby wyeliminować jakąkolwiek niepewność co do daty złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się funkcji zastępcy dyrektora. Ponieważ Rada Powiatu, stosownie do treści art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, została w trybie art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym wezwania przez Wojewodę do jej podjęcia, a po bezskutecznym upływie 30 dniowego terminu do jej podjęcia, Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej H.P., poprzedzając wydanie tego aktu powiadomieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na to zarządzenie zastępcze skargę do tut. Sądu złożyła Rada Powiatu reprezentowana przez Zarząd Powiatu, działający z jej upoważnienia w oparciu o uchwałę Nr "[...]" z dnia 5 lipca 2007r., wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego prawo, wstrzymanie jego wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż błędne jest stanowisko Wojewody, który przyjął, iż radna H.P. nie zrzekła się w wymaganym terminie funkcji zastępcy dyrektora SPZOZ, pomijając jednocześnie jej wyjaśnienia, iż taką ustną rezygnację na ręce dyrektora placówki złożyła już w dniu 26 lutego 2007r. Organ podaje, że oświadczenie woli dotyczące zmiany warunków pracy nie może być wyrażone przez pracownika w formie ustnej a jedynie w formie pisemnej o czym stanowi art. 29 § 4 kodeksu pracy zapominając, iż powyższa regulacja odnosi się do zmiany dokonanej przez pracodawcę i nie przesądza wcale, iż oświadczenie wioli dotyczące zmiany umowy o pracę nie może być wyrażone przez pracownika w formie ustnej, a następnie potwierdzone na piśmie. Skoro radna ustnie zrzekła się swojej funkcji zastępcy dyrektora SP ZOZ w dniu 26 lutego 2007r. to spełniła wymóg określony w art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw. Nadto podniesiono, iż jeżeli organ nadzoru poddaje w wątpliwość datę faktycznego rozwiązania umowy o pracę z radną, winien w tym kierunku przeprowadzić postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia okoliczności złożenia rezygnacji lecz w przedmiotowej sprawie takie postępowanie pominął. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia zastępczego. W kwestii zarzutu dotyczącego braku pełnego wyjaśnienia sprawy organ wskazał, iż jest on chybiony, gdyż zwracał się zarówno do radnej jak i do rady o przesłanie dokumentów istotnych w tej sprawie i po ich analizie doszedł do przekonania, iż radna w terminie do dnia 27 lutego 2007r. nie złożyła pisemnej rezygnacji z pełnionej funkcji. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 792/07) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego wyjaśniając, iż przedmiotem tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania aktu (art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) mogą być tylko takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, natomiast takiego materialnoprawnego skutku nie wywołuje zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Postanowieniem z 20 września 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe wobec informacji, iż radna wytoczyła przed Sądem Rejonowym powództwo o ustalenie, iż z dniem 27 lutego 2007r. nie pełniła już funkcji zastępcy dyrektora SP ZOZ. Pismem z 25 sierpnia 2007r. (winno być października 2007r.) Rada Powiatu wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, bowiem wyrokiem z dnia 12 października 2007r. Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy ustalił, że H.P. od dnia 27 lutego 2007r. nie zajmuje stanowiska zastępcy dyrektora do spraw lecznictwa w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej. Postanowieniem WSA w Olsztynie z 31 października 2007r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga Rady Powiatu zasługuje na uwzględnienie wobec stwierdzenia przez Sąd, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu – H.P. powołując się na fakt nie dochowania przez nią terminu określonego w art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) zwanej dalej: Ordynacją wyborczą, w którym winna zrzec się funkcji, co do której istnieje ustawowy zakaz łączenia jej ze sprawowaniem mandatu radnego. Wskazano, iż wobec złożenia ślubowania na sesji Rady Powiatu w dniu 27 listopada 2006r. radna winna zrzec się funkcji zastępcy dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej: SP ZOZ) do dnia 27 lutego 2007r., natomiast dyrektor szpitala taką pisemną rezygnację otrzymał od niej dopiero w dniu 7 marca 2007r. Nadto z pisma dyrektora szpitala wynika, iż do dnia 6 marca 2007r. nie otrzymał pisemnej rezygnacji H.P. z pełnionej funkcji zastępcy dyrektora SP ZOZ. Wojewoda stwierdził, iż wobec wskazanych wyżej okoliczności wyjaśnienia radnej, iż w dniu 26 lutego 2007r. złożyła ustną rezygnację z pełnionej funkcji są nieprzekonujące, zwłaszcza wobec treści art. 29 § 4 Kodeksu pracy. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Po myśli zaś art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, przy czym jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - art. 190 ust. 5 tej ustawy. Jak wynika z powyższych regulacji, ustawodawca we wszystkich ustawach samorządowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przestrzega przewidzianej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady równowagi i podziału władzy na uchwałodawczą, kontrolną i wykonawczą. Realizacja tej zasady ma bowiem zapobiegać m.in. zjawiskom korupcyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2000r. sygn. II SA 2253/99, Prawo pracy 2000, nr 9, s.42). Przejawem takiego zabiegu legislacyjnego jest m.in. zakazał łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacji oraz jego zastępcy ze sprawowaniem funkcji radnego. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż w przypadku, gdy dochodzi do sytuacji, iż radnym zostaje wybrany zastępca kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej to taki radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania zobowiązany jest do dokonania wyboru, co do zachowania mandatu radnego, bądź też zachowania pełnionej funkcji. Powołany wyżej przepis art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej nie zawiera szczegółowej regulacji co do formy prawnej, w której ma nastąpić zrzeczenie się pełnionej funkcji, bądź też zaprzestanie prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 2a tej ustawy. Zapis powołanego przepisu oznacza zatem, iż ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnej szczególnej formy, co oznacza, iż dla skuteczności dokonywanych przez radnych w tym zakresie czynności prawnych będą miały zastosowanie ogólne zasady dotyczące składania oświadczenia woli i to niezależnie od zapisu art. 29 § 4 Kodeksu pracy, na który powołuje się Wojewoda. Przed przystąpieniem jednakże do rozstrzygnięcia kwestii spornej pomiędzy stronami, co do daty złożenia skutecznego oświadczenia przez radną H.P. o jej rezygnacji z funkcji zastępcy dyrektora SP ZOZ należy stwierdzić, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest "powiatową jednostką organizacyjną" w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej kwestii reprezentowany jest bowiem jednolity pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż utworzony przez powiat publiczny zakład opieki zdrowotnej jest "powiatową jednostką organizacyjną", o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wr 221/05, OwSS 2006/1/13, wyrok NSA z dnia 9 maja 2006r. sygn. II OSK 193/06, niepublikowany), jak również wynika to zarówno ze Statutu Powiatu § 66 ust. 2 pkt 3 uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Powiatu w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu, jak również z § 1 pkt 2 Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Jak już wyżej wskazano, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy radna H.P. zachowała termin do skutecznego zrzeczenia się mandatu zastępcy dyrektora SP ZOZ, które to zrzeczenie się miało nastąpić w realiach rozpoznawanej sprawie do dnia 27 lutego 2007r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, iż w formie pisemnej zrzeczenie się przez radną funkcji zastępcy dyrektora nastąpiło w dniu 7 marca 2007r., co potwierdza zarówno pismo radnej skierowane w dniu 7 marca 2007r. do dyrektora szpitala, w którym prosi o potwierdzenie wcześniejszego wspólnego uzgodnienia o rezygnacji z funkcji zastępcy dyrektora ds. medycznych z dnia 26 lutego 2007r., jak również zwrotne pismo dyrektora szpitala datowanego także na dzień 7 marca 2007r., w którym potwierdza wcześniejsze uzgodnienie co do rezygnacji z funkcji z dniem 26 lutego 2007r. przez H.P., przy czym wskazuje, iż pisemna rezygnacja nie dotarła do niego do dnia 6 marca 2007r.. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż ustnie o takim stanowisku radna poinformowała dyrektora szpitala w dniu 26 lutego 2007r., co potwierdzają oświadczenia radnej i dyrektora szpitala jak również ich pisma z dnia 7 marca 2007r. Kwestią sporną pozostaje natomiast skuteczność ustnego oświadczenia woli, któremu Wojewoda odmawia przypisania skutków prawnych przewidzianych w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej powołując się na zapis art. 29 § 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeksu pracy (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm), zgodnie z którym wszelkie zmiany umowy o pracę wymagają formy pisemnej. W rzeczonej sprawie nie ulega wątpliwości, iż rezygnacja przez radną z funkcji zastępcy dyrektora ds. medycznych w SP ZOZ spowodowała zmianę dotychczas owiązujących ją warunków umowy o pracę. Należy jednakże wskazać, iż powoływany przez Wojewodę zapis Kodeksu pracy nie zawiera rygoru nieważności w przypadku niedochowania wymienionej tym przepisem formy czynności prawnej, a tylko w takim przypadku dopuszczalne byłoby uznanie ustnego oświadczenia woli złożonego przez radną za niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 300 Kodeksu pracy w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy. Regulacja powyższa oznacza zatem, iż w takim przypadku zastosowanie mają ogólne reguły dotyczące czynności prawnych oraz form dokonywania czynności prawnych. Zgodnie z art. 56 Kc czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Jak wynika z poglądów doktryny zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli, przy czym z art. 73 § 1 Kc wynika, iż jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Na gruncie art. 29 § 4 Kp ustawodawca nie przewidział rygoru, iż brak zachowania formy pisemnej dla dokonania zmian umowy o pracę skutkuje jej nieważnością. A zatem jeżeli forma pisemna nie została przez strony zachowana to jedynie może mieć to znaczenie dla celów dowodowych natomiast sama czynność prawna jest ważna. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, iż nie do przyjęcia jest prezentowane w skarżonym zarządzeniu zastępczym stanowisko Wojewody, iż zmiana warunków umowy o pracę w realiach rozpoznawanej sprawy mogła mieć miejsce tylko w formie pisemnej, gdyż z przytoczonych wyżej przepisów prawa nie wynika rygor nieważności w przypadku niezachowania wskazanej pisemnej formy tej czynności. Wskazać nadto pozostaje, iż zastrzeżenia formy pisemnej pod rygorem nieważności nie domniemywa się lecz musi być ono wyraźne w sposób jednoznaczny. Także art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej nie zawiera zastrzeżenie, iż zrzeczenie się pełnionej funkcji przez radnego może nastąpić tylko w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż stanowisko składu orzekającego Sądu znajduje potwierdzenie dodatkowo w wyroku z dnia 12 października 2007r. Sadu Rejonowego Wydział IV Pracy sygn. "[...]" w sprawie z powództwa H.P. przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej o ustalenie, w którym ustalono, iż powódka od dnia 27 lutego 2007r. nie zajmuje stanowiska zastępcy dyrektora ds. lecznictwa w pozwanym SP ZOZ. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż radna ustne oświadczenie o zrzeczeniu się z pełnionej funkcji zastępcy dyrektora SP ZOZ złożyła na ręce dyrektora szpitala w dniu 26 lutego 2007r. brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż radna ta w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zrzekła się pełnionej funkcji i orzeczenia o wygaśnięciu jej mandatu jako radnej Rady Powiatu. Skarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem art. 160 ust. 5 ustawy z dnia16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wobec czego Sąd na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił je. Sąd nie orzekł w trybie art. 152 ustawy ppsa. o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku, bowiem stosownie do art. 85 ust. 5 w związku z art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zarządzenie zastępcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zatem zarządzenie zastępcze tak jak i rozstrzygnięcia nadzorcze są prawomocne i wykonalne dopiero z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi lub z dniem oddalenia bądź odrzucenia skargi przez sąd.