II SA/Ol 793/25

Dnia 17 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 roku sprawy ze skargi S. T. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej S. T. i S. T. solidarnie kwotę 500 złotych (pięćset), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 29 stycznia 2025 r. Wójt Gminy D. (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]. Wójt ustalił m.in., że ww. działka stanowi łąki trwałe (ŁIV) i las (LsV), przy czym grunty leśne nie są objęte wnioskiem. Ocenił, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją i rodzajem zabudowy na działkach sąsiednich. Wnioskowany teren ma dostęp do publicznej drogi gminnej przez wewnętrzną drogę gminną i wewnętrzną drogę, której inwestorzy są współwłaścicielami. Stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Wskazał ponadto, że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach "[...]" powołanego rozporządzeniem [...] dalej także: "rozporządzenie nr 143"). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 143 zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Wójt wyjaśnił, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach zwartej zabudowy. Dla planowanego przedsięwzięcia istnieje zatem możliwość zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt. 1 rozporządzenia nr 143. Wyjaśnił też, że nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu jeziora i cieku wodnego, gdyż obszar ten położony jest za zagospodarowanymi działkami, które leżą w mniejszej odległości niż 100 m od ww. naturalnych zbiorników wodnych, wyznaczając przy tym nieprzekraczalne linie zabudowy. Wójt zaznaczył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uzgodnił projekt tej decyzji. Wójt stwierdził, że analiza urbanistyczna została oparta na trzech zagospodarowanych działkach. Według ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek o powierzchni zabudowy 24 m2, sklasyfikowany jako "pozostałe budynki mieszkalne". Zaznaczył, że nie sprawdzano legalności tego obiektu, gdyż jest to budynek nietrwale związany z gruntem o powierzchni mniejszej niż 35 m2, który zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późniejszymi zmianami), może nie wymagać decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Dodał, że zagospodarowanie tej działki nie ma szczególnego wpływu na końcowy wynik analizy urbanistycznej i ustalonych na jej podstawie parametrów wnioskowanej budowy, gdyż zagospodarowanie tej działki zaniża parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Oparcie analizy na pozostałych zabudowanych działkach umożliwia wyliczenie większych średnich dla poszczególnych parametrów inwestycji. W złożonym odwołaniu S. i S.T. (dalej: "skarżący") zarzucili, że wójt naruszył art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") przez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, co jednocześnie narusza zaufanie stron do organu. Zaznaczyli, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych we wcześniej prowadzonym postępowaniu odmówiła uzgodnienia projektu decyzji. Zauważyli, że wójt pominął wskazane przez nich w piśmie z 19 stycznia 2025 r. okoliczności, to jest: podzielenie nieruchomości na dwie mniejsze działki w celu ominięcia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej i zamianę przez wnioskodawcę obiektu zlokalizowanego na działce w sąsiedztwie w celu upozorowania zabudowy w obszarze analizowanym. Stwierdzili, że niedopuszczalne jest ujęcie w analizie obiektów, które nie są trwale związane z gruntem lub zostały nielegalnie posadowione. Zauważyli, że urbanista w analizie zawyżył powierzchnię obiektu samowolnie wybudowanego na działce sąsiedniej. Zdaniem skarżących, z naruszeniem art. 106 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. wójt nie poinformował organów uzgadniających projekt decyzji, że przedsięwzięcie planowane jest w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki, jeziora lub zbiornika wodnego. Nie podzielili ponadto stanowiska wójta odnośnie do możliwości zastosowania wyjątku od zakazu zabudowy przez przyjęcie, że inwestycja znajdować się będzie w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zarzucili również, że wójt nie wyznaczył nieprzekraczalnych linii zabudowy dla planowanych obiektów i wbrew wynikom analizy ustalił parametry inwestycji co narusza art. 61 u.p.z.p. i § 1 w rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "SKO") decyzją z 22 września 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO stwierdziło, że decyzja z 20 października 2023 r., na którą powołują się skarżący, dotyczyła sprawy z wniosku z 25 maja 2023 r., a jego zakres obejmował ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na przedmiotowej działce. Sprawa ta w wyniku ponownego procedowania przez organ pierwszej instancji, została umorzona decyzją z 11 stycznia 2024 r. SKO rozpoznaje więc nową sprawę, wszczętą na skutek nowego wniosku z 13 września 2024 r. którego zakres żądania jest odmienny niż określony we wniosku z 25 maja 2023 r. SKO zaznaczyło, że projekt kontrowanej decyzji przekazany został do uzgodnienia właściwym organom i postanowieniem z 27 listopada 2024 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych uzgodniła przedłożony projekt, wskazując, że planowana inwestycja będzie w całości zlokalizowana poza użytkiem leśnym i w związku z tym nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Pozostałe organy dokonały milczących uzgodnień. Podkreśliło, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego. Wywiodło ponadto, że analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji orzekającego o warunkach zabudowy. Oceniło sporządzoną w sprawie analizę jako kompletną i wyczerpującą wszystkie okoliczności sprawy. Powtórzyło argumentację wójta odnośnie do możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy w linii 100 m od brzegów jeziora i cieku wodnego, zaniechania wyznaczania linii zabudowy i istnienia uzbrojenia terenu. Stwierdziło, że wójt precyzyjnie uzasadnił powody, dla których odstąpił od ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy, a możliwość zastosowania wobec planowanego zagospodarowania terenu odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych, wywiódł z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 143. SKO stwierdziło, że materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że 3 działki objęte obszarem analizowanym, dostępne z tej samej drogi gminnej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy i realizują zasadę kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Na tych działkach zlokalizowane są bowiem budynki rekreacji indywidualnej. Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi gminnej przez wewnętrzną drogę gminną i wewnętrzną drogę, której współwłaścicielem jest inwestor. Na obszarze analizowanym jest wodociąg i linia elektroenergetyczna, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, co potwierdziło postanowienie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z 27 listopada 2024 r. SKO stwierdziło, że analiza i uzasadnienie decyzji wyjaśnią wątpliwości podniesione w odwołaniu. W kontrolowanej sprawie, projekt decyzji o warunkach zabudowy i analizę sporządziła osoba do tego uprawniona. Podkreśliło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi jeden z warunków otrzymania pozwolenia na budowę, ale nie przesądza o jego uzyskaniu. W złożonej skardze skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu i argumentację tam przedstawioną. Wyjaśnili ponadto, że uwzględniony w analizie obiekt, znajdujący się na innej działce inwestora, pierwotnie był nielegalnym barakowozem. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych odmówiła uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nadbudowy tego budynku postanowieniem z 10 maja 2023 r. Pomimo tego na miejscu barakowozu powstał nowy nielegalny obiekt bez fundamentów. Obiekt ten wzięto pod uwagę, rezygnując z wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skarżący podnieśli ponadto, że wbrew twierdzeniom urbanisty i SKO, analizowany teren nie jest uzbrojony w wodociąg. Zarzucili, że wójt nie ustalił czy inwestor będzie musiał spełnić warunki techniczne pozwalające na realizację inwestycji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO wyjaśniło ponadto, że w sprawie zostało dostatecznie wyjaśnione, dlaczego zastosowano odstępstwo od zakazu zabudowy, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 143. Teren objęty wnioskiem znajduje się bowiem w granicach zwartej zabudowy, a zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Wyjaśniło, że ponieważ sprawa, którą obecnie rozpoznawało SKO była sprawą wszczętą na skutek wniosku z 13 września 2024 r. i nie badało, czy w tym postępowaniu organ wykonał zalecenia określone w decyzji z 20 października 2023 r., gdyż dotyczyła ona innego postępowania. Podkreśliło, że do urzędu gminy przesyłane są do wiadomości wszystkie decyzje zezwalające na budowę na obszarze danej gminy. Zatem z urzędu organowi zazwyczaj wiadomo, gdzie powstaje legalna zabudowa. Natomiast brak decyzji o pozwoleniu na budowę pozwala na przyjęcie, że istniejąca zabudowa jest nielegalna. Zaznaczyło, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że inna działka inwestora nie miała szczególnego znaczenia na końcowy wynik sprawy, gdyż analiza pozostałych działek zabudowanych umożliwiła ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. SKO zauważyło, że sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie, nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków letniskowych z niezbędną infrastrukturą techniczną na części opisanej wyżej działki. W sprawie najistotniejszą kwestią jest to, że działka inwestorów znajduje się w granicach "[...] "rozporządzenie nr 143"). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia na Obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ust. 5 pkt 1 tego paragrafu przewidziano wyjątek od ww. zakazu. Zgodnie z tym przepisem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Nie może budzić wątpliwości, że stosowanie wyjątków od zakazów wymaga ścisłej wykładni przepisów przewidujących takie odstępstwa. Do zastosowania odstępstwa z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 143 niezbędne jest więc wykazanie, że łącznie spełnione są przesłanki: planowana zabudowa znajdować się będzie w obszarze "zwartej zabudowy", ten obszar "zwartej zabudowy" jest uwzględniony w studium i wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów we wskazany w tym przepisie sposób. Przede wszystkim, w sprawie nie wykazano, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, którą tworzą m.in. 3 budynki letniskowe (w tym jeden, do którego istnieją wątpliwości odnośnie do jego legalności), rzeczywiście tworzy "zwartą zabudowę wsi". Wprawdzie rozporządzenie nr 143 posługuje się pojęciem zwartej zabudowy, ale go nie definiuje. Definicji takiej nie ma również w innych obowiązujących aktach prawnych. Definicję zwartej zabudowy zawierał art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), przez który rozumiano zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Definicja ta została jednak skonstruowana wyłącznie na potrzeby tej ustawy i nie ma charakteru uniwersalnego, a ponadto przepis ten został uchylony 24 września 2023 r. W sytuacji gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002, s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony. Dla przykładu podano wyrażenie: "zwarty las", "zwarta zabudowa". Natomiast termin "skupiony" tłumaczony jest jako złożony z elementów blisko siebie położonych, ścieśniony, zwarty. Dla przykładu wskazano wyrażenie: "zwarta zabudowa wsi". A zatem, z językowego punktu widzenia terminy "zwarty" i "skupiony" są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju, w tym cechy zabudowy. Pojęć tych można zatem używać zamiennie i nie ma podstaw językowych do ich różnicowania. Ich zróżnicowanie w takiej sytuacji mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby w urbanistyce terminy te były inaczej rozumiane. W przeciwnym wypadku nie ma podstaw do nadawania im odmiennego znaczenia (zob. wyrok NSA z 11.06.2013 r. II OSK 343/12 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak legalnej definicji zwartej zabudowy w rozporządzeniu nr 143 nie zwalniał więc organów administracji od obowiązku wykazania, że omawiana przesłanka rzeczywiście została spełniona w sprawie, co następnie umożliwiłoby ustalenie warunków zabudowy na zasadzie odstępstwa od zakazu zabudowy. W niniejszej sprawie wójt ponadto nie spełnił kolejnej przesłanki zastosowania ww. wyjątku, gdyż nie wyznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych do działki inwestorów. Już tylko ta okoliczność wyklucza możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 143. Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia, że teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach zwartej zabudowy na załączniku graficznym nr 2A do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]., wyznaczone zostały granice zwartej zabudowy miast i wsi. Samo spełnienie jednej z przesłanek zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1 nie uprawnia do zastosowania odstępstwa od generalnego zakazu zabudowy, skoro nie wykazano, że pozostałe warunki również zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Podobnie, milczące uzgodnienie projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie nie zwalnia organu z obowiązku wykazania, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie odstępstwa od omawianego zakazu zabudowy. Organy obu instancji oceniły również, że możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, gdyż został spełniony podstawowy warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p." – w brzmieniu zgodnym z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Narzędziem służącym do zbadania, czy na danym terenie występują przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, w tym spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa, a następnie do władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na to, przy sporządzaniu analizy urbanistycznej należy uwzględniać tylko zabudowę legalną (por. np. wyroki NSA z: 5.06.2019 r. II OSK 1921/17, 10.08.2022 r. II OSK 2601/19, 5.04.2023 r. II OSK 1167/20). Budynki wzniesione bez wymaganej zgody budowlanej nie mogą być wykorzystywane jako wzorzec dobrego sąsiedztwa, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie istoty ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 5.06.2019 r. II OSK 1921/17). Jednocześnie, tezy o nielegalności zabudowy nie można opierać wyłącznie na ogólnych wątpliwościach zgłoszonych przez stronę sprzeciwiającą się ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą domniemania dobrej wiary w odniesieniu do działań obywateli (preasumptio boni viri), ustalenia organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczące ewentualnej nielegalności zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym, jakkolwiek nie zawsze muszą być poprzedzone ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, to jednak powinny mieć charakter stanowczy i znajdować potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym (zob. wyrok NSA z 16.05.2023 r. II OSK 383/22). Skarżący podnosili w toku postępowania administracyjnego, że jeden z obiektów ujętych w analizie urbanistycznej został nielegalnie wybudowany (przebudowany). W tym zakresie wójt wprost stwierdził, że nie sprawdzał legalności tego obiektu, gdyż jest to budynek nietrwale związany z gruntem o powierzchni mniejszej niż 35 m2, który zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: "pr.bud."), może nie wymagać decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Wobec takiej argumentacji należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu oraz na mocy art. 29 ust. 1 pkt 16 pr.bud. – budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m – przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Ponadto, zgodnie art. 29 ust. 2 pkt 3 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wójt nie wykazał, że obiekt budowlany, którego legalność zakwestionowali skarżący, rzeczywiście mieścił się w katalogu z art. 29 pr.bud. i w dacie jego wykonania nie wymagał decyzji lub zgłoszenia. Jeżeli zaś ten obiekt wymagał zgłoszenia, to wójt powinien był ustalić, że zostało ono dokonane. Jak już wyjaśniono, obiekt budowlany, powstały jako tzw. samowola budowlana, nie może stanowić punktu odniesienia do dokonywania ustaleń na potrzeby decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bez znaczenia jest przy tym, w jakim stopniu pominięcie nielegalnego obiektu wpłynęłoby na wyniki analizy urbanistycznej. W tej sytuacji nie można uznać, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo. Powyższe wpływa jednocześnie na ocenę prawidłowości ustalenia parametrów planowanej inwestycji, choć są to kwestie wtórne wobec braku wykazania, że możliwe jest zastosowanie wyjątku od zakazu zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, o ile w ogóle byłoby uprawnione. Zasadne są więc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zgromadzono i nie oceniono kompleksowo materiału dowodowego, który byłby wystarczający do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oceniając zaskarżoną decyzję należy również zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ pierwszej instancji (stosownie do art. 140 k.p.a.) związany art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc ocenić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy. Organ wyższego stopnia ma obowiązek również rozpoznać wszystkie zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale także pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby SKO w pełni zrealizowało powyższe obowiązki, skoro nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy winny zgromadzić kompletny materiał dowodowy, który pozwoli na rzetelną ocenę spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek wynikających m.in. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 143 oraz z art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. Następnie uzasadnią podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., w tym szczegółowo odniosą się do zarzutów i argumentacji stron postępowania. Sąd wskazuje, że nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy po jej ponownym rozpatrzeniu przez organ administracji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.