II SA/Ol 794/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 27 października 2023 r., nr LXVIII/488/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych oddala skargę. W dniu 27 października 2023 r., Rada Gminy Gietrzwałd (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), podjęła uchwałę Nr LXVIII/488/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych (dalej jako: "Uchwała"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 194 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.s.p." oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.". W § 3 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą Uchwałę, Prokurator Rejonowy Olsztyn - Północ (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zarzucił Uchwale, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 88 ust. 1 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 u.o.a.n., poprzez wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2023 r., albowiem stanowi to nieusprawiedliwione odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. W związku z powyższym zarzutem, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 3 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 16 listopada 2023 r., pod poz. 5569. W uchwale wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2023 r. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skarżący powołał się też na postanowienia art. 5 u.o.a.n., wskazując, że odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Prokurator podniósł, że wprowadzenie do obrotu prawnego ze wsteczną mocą obowiązującą aktu normatywnego należącego do kategorii aktów prawa miejscowego każdorazowo wymaga zaistnienia i wykazania ważnego interesu państwa przemawiającego za koniecznością nieuwzględnienia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada lex retro non agit. Skarżący odwołał się również do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W konsekwencji stwierdził, że Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową i swoje kompetencje. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ powołał się na postanowienia art. 5 u.o.a.n. i wskazał, że podał ten przepis w podstawie prawnej Uchwały. Podniósł, ze wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw, a nie nakładania obowiązków. Wskazano, ze Uchwała w żaden sposób nie pogorszyła sytuacji prawnej grupy, do której była skierowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ (k. 8 akt sądowych) i skarżącego (k.17 akt sądowych). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria, sąd stwierdził, że skarga Prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 3 uchwały Gminy Gietrzwałd w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia tymi postanowieniami Uchwały zasady lex retro non agit. Sąd nie podziela tego stanowiska. W myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 ww. przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 tej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak wynika z przywołanych powyższej regulacji prawnych, nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, Nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, Nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, Nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 92). W przedmiotowej sprawie organ nadał Uchwale wsteczną moc obowiązującą poprzez stwierdzenie, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2023 r.". Uchwała została natomiast ogłoszona w Dzienniku Urzędowym w dniu 16 listopada 2023 r. W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że nadaniu wstecznej mocy obowiązującej postanowieniom Uchwały nie sprzeciwiają się zasady demokratycznego państwa prawnego, skoro na jej mocy przyznane zostały strażakom ratownikom OSP określone prawa. Wobec uchwalenia Uchwały, strażacy ratownicy Ochotniczych Straży Pożarnych już od 1 października 2023 r. mogli otrzymywać ekwiwalent pieniężny. Tym samym, służy to realizacji innych zasad konstytucyjnych – np. art. 2 Konstytucji RP. Należy też zauważyć, że podjęcie przez Radę Gminy przedmiotowej Uchwały było konsekwencją stwierdzenia przez Sąd wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 28 lutego 2022 r. Nr XLV/327/22 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. W podstawie prawnej Uchwały powołano się zaś na przepis art. 5 u,o,a,n, Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.