II SA/Ol 798/24

Dnia 5 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy w Lidzbarku Warmińskim z dnia 28 marca 2024 r., nr LXI/481/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Lidzbark Warmiński w dniu 28 marca 2024 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2031 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: u.s.g.), w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej jako: u.o.s.p.), podjęła uchwałę nr LXI/481/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. Skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2, wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: Prokurator lub skarżący), zarzucając istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1a i ust. 2 o.s.p., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową i ustaleniu w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla "kandydata na strażaka ochotniczej straży pożarnej", który ukończył 19 lat, a nie ukończył 65 lat, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w "działaniach" na kwotę 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy art. 15 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 o.s.p. uprawnia radę miasta do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszelkie działania organu władzy publicznej powinny być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Przy czym realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej, a ponadto normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zarzucono, że § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały reguluje zasady przyznawania ekwiwalentu pieniężnego odmiennie niż przepisy u.o.s.p., gdyż pomija zasady zawarte w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p., że kwota taka należy się kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., a nie kandydatowi na strażaka OSP. Zapis dokonany w zaskarżonej uchwale jest o tyle wadliwy, że nie tylko pomija, że ekwiwalent należy się strażakowi ratownikowi OSP, ale także nie konkretyzuje, że taki ekwiwalent dotyczy uczestnika szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Tym samym sformułowanie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprowadza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego inny niż został określony w przepisach u.o.s.p. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie u.o.s.p. jako ustawy kompetencyjnej. Okoliczność, że organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 o.s.p., należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Wskazano, że stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 uchwały jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanego zapisu uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lidzbark Warmiński uznał ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA) Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy czym stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl art. 15 ust. 1a u.o.s.p., ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Z brzmienia powyższego przepisu wyraźnie wynika, że ekwiwalent pieniężny należny jest strażakowi ratownikowi OSP, a nie wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalentu pieniężnego nie otrzymują strażacy OSP, którzy nie mają statusu strażaka ratownika OSP. Ustawodawca w obowiązującej ustawie u.o.s.p. jednoznacznie określił krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu, posługując się pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów tej ustawy nie jest tożsame z pojęciem "strażaka OSP". Zgodnie bowiem z art. 8 u.o.s.p. strażakiem ratownikiem OSP jest strażak OSP uprawniony do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych. Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 u.o.s.p. "strażakami OSP" są członkowie ochotniczych straży pożarnych. Pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. na gruncie tej ustawy jest zatem węższe niż pojęcie "strażaka OSP". Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymuje również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. Należy zatem stwierdzić, że organ stanowiący gminy w § 1 ust. 2 zakwestionowanej uchwały niezasadnie rozszerzył zakres podmiotowy upoważnienia ustawowego, obejmując uregulowaniem "kandydatów na strażaków OSP", co stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej. Ponadto, w myśl art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Tym samym organ stanowiący gminy ustalając, że ekwiwalent pieniężny przysługuje kandydatowi na strażaka OSP, który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 lat, będącemu uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach, nie zrealizował prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 o.s.p. Nie zostało bowiem sprecyzowane, że chodzi o udział w działaniach ratowniczych. Jak wskazano zaś wyżej, uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zatem stwierdzić, że zakwestionowany przez Prokuratora zapis § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, gdyż w sposób istotny naruszył prawo. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.