II SA/Ol 799/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza, przyznał I.S. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego w wysokości 70,00 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych. Kolejną decyzją z dnia 14 września 2005r., organ ten zmienił z urzędu własną decyzję "[...]", w części dotyczącej wysokości wypłacanego stronie zasiłku stałego w ten sposób, że w okresie od 1 września 2005r. do 23 stycznia 2006r. wysokość przysługującego zasiłku ustalił na kwotę 377,43 zł miesięcznie z tym, że 60% zasiłku tj. kwotę 226,46 zł organ przelewać będzie na konto bankowe komornika, a 40% zasiłku tj. 150,97 zł wypłacane będzie stronie. Wyjaśniono, iż ponowne ustalenie wysokości zasiłku stałego nastąpiło w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony tj. przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości 83,57 zł. W dniu 3 października 2005r. I.S. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego kwestionując zarówno wysokość przyznanej pomocy na zakup odzieży, żywności i leków, jako niewystarczającej na zabezpieczenie wszystkich tych potrzeb, jak również fakt odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych. Wskazał, iż jest podopiecznym MOPS-u i aktualnie otrzymuje miesięcznie 150,97 zł, z których to środków, musi opłacić światło, gaz, część opłat za mieszkanie oraz żywność. Podał, że poza tym obciąża go obowiązek alimentacyjny. W odwołaniu strona podniosła także zarzuty dotyczące decyzji z 14 września 2005r. w sprawie zmiany wysokości zasiłku stałego zarzucając, iż organ I instancji zbyt pochopnie zgodził się na przekazywanie z jego zasiłku stałego kwoty należnej z tytułu potrąceń komorniczych. Stwierdził, iż organy pomocy społecznej nie zostały powołane w celu pomocy komornikowi oraz płacenia mu 30,30 zł kosztów komorniczych miesięcznie lecz osobom potrzebującym wsparcia. Podkreślił, iż organ z uwagi na jego trudne warunki bytowe powinien odmówić komornikowi przekazania kwoty zajętego zasiłku stałego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że opłaty na mieszkanie nie mieszczą się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, która w świetle art. 39 ustawy o pomocy społecznej stanowi przesłankę przyznania zasiłku celowego, W ocenie organu odwoławczego wysokość udzielonej pomocy w zakresie przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków została ustalona przez organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona. Wskazano, że odwołującemu się w dniu 28 lipca 2005r. także przyznano zasiłek celowy na zakup odzieży w wysokości 80 zł, jak również pokryte zostały koszty zakupu obiadów w organie w okresie od 1 lipca 2005r. do 30 września 2005r. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących zasadności zajęcia komorniczego wskazało na brak właściwości organów administracji publicznej w sprawie kwestionowania czynności komorniczych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący zarzucił jej błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej", z pominięciem opłat koniecznych do utrzymania mieszkania. Podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez niego w odwołaniu zarzutów dotyczących zasadności przekazania części otrzymywanego zasiłku stałego komornikowi na pokrycie należności alimentacyjnych. Podkreślił, iż skorzystał z wszelkich możliwości odwoławczych lecz Sąd Rejonowy nie uwzględnił jego stanowiska odnośnie prowadzonej egzekucji komorniczej należności alimentacyjnych. Zarzucił, iż organ pomocy społecznej dokonując potrącenia komornicze pozbawił go możliwości leczenia i w miarę godnego życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji. Wyjaśniono dodatkowo, że postępowanie w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do prowadzonej wobec skarżącego egzekucji komorniczej. Stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły być przedmiotem postępowania odwoławczego przed Kolegium. W wykonaniu wezwania Sądu, pismem z dnia 19 maja 2006r., Kolegium wyjaśniło, że nie prowadziło postępowania mającego za przedmiot badanie decyzji z dnia 14 września 2005r. w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego. Natomiast na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. skarżący oświadczył, że jego odwołanie z dnia 3 października 2005r. dotyczyło decyzji organu I instancji z dnia "[...]" w przedmiocie częściowej odmowy przyznania zasiłku celowego, jak i decyzji z dnia 14 września 2005r., którą zmieniono wcześniejszą decyzję i przystąpiono do wykonywania potrąceń części zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 26 lipca 2006r. (sygn. akt II SA/Ol 140/06) uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie przyjął, że odwołanie z 3 października 2005r. dotyczyło wyłącznie decyzji organu I instancji z "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego, natomiast z oświadczeń skarżącego zawartych w odwołaniu, skardze, jak i oświadczeniu złożonym na rozprawie wynika, iż przedmiotem odwołania była także decyzja organu I instancji z 14 września 2005r. dotycząca zmiany wysokości zasiłku stałego. W konsekwencji Sąd przyjął, że Kolegium poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy naruszyło przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na skutek skargi kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007r. (sygn. akt I OSK 1750/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Za zasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej, że sąd wojewódzki błędnie przyjął naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 Kpa przez organ odwoławczy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazał, że decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z "[...]" nie była tożsama pod względem przedmiotowym z decyzją tego organu z 14 września 2005r. Pierwsza dotyczyła bowiem przyznania zasiłku celowego, a więc przyznania konkretnego świadczenia z pomocy społecznej, natomiast druga - zmiany wysokości zasiłku stałego, tj. zmiany decyzji ostatecznej. Były to zatem dwie niezależne od siebie sprawy administracyjne, w których wydano decyzje administracyjne w oparciu o różne podstawy prawne. Fakt, że skarżący w uzasadnieniu odwołania od decyzji z "[...]" zamieścił stwierdzenie wskazujące na to, że obejmuje nim także decyzję z 14 września 2005r. dotyczącą zmiany wysokości zasiłku stałego nie oznacza, że organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania jedynie odwołania od wcześniejszej decyzji z dnia "[...]". Wydanie bowiem przez Kolegium decyzji ostatecznej w sprawie zasiłku celowego nie było uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zmiany zasiłku stałego. Dodatkowo Sąd wskazał, że nie oznaczało to jednocześnie, iż organ odwoławczy był zwolniony z obowiązku rozpoznania odwołania od decyzji z 14 września 2005r., bowiem stosownie do art. 128 Kpa pismo strony postępowania administracyjnego wnoszone do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji bez względu na sformułowane w nim żądania. W przypadku wątpliwości co do zakresu zaskarżenia organ odwoławczy powinien wezwać odwołującego do złożenia wyjaśnień i stosownie do art. 9 kpa udzielić mu w tym zakresie niezbędnych wskazówek. Podkreślono, że nierozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania w ustawowym terminie uprawnia stronę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Na rozprawie w dniu 10 października 2007r. I.S. podtrzymał wniesioną skargę i argumenty w niej zawarte, zaś pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa. Na podstawie art. 190 ustawy ppsa. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z akt przekazanych sądowi wynika, że sprawa dotycząca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego była już poddana kontroli sądowej. W wyroku z dnia 14 czerwca 2007r. (sygn. akt I OSK 1750/06), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lipca 2006r. (sygn. akt II SA/Ol 140/06) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA dokonał oceny prawnej obejmującej wskazania co do ponownego rozpoznania tej sprawy. Zgodnie zatem z tym stanowiskiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z "[...]" przyznającą skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, nie ma uprawnienia do kontroli legalności także postępowania administracyjnego zakończonego wydaną decyzją z 14 września 2005r. w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego z uwagi na brak zakończenie trybu odwoławczego. Dokonując ponownie kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium we wskazanych wyżej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł zwanej dalej - kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (m.in. bezdomności, bezrobocia czy niepełnosprawności) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód natomiast na mocy art. 8 ust. 3 tej ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z ogólną zasadą, przyjętą w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem należy mieć na uwadze, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać ww. świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2006r. (sygn. akt I SA/Wa 1825/05) niepublikowany i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni je podziela. Podobnie spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sam określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 440/05, niepublikowany). W niniejszej sprawie ustalono, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i z tego tytułu na podstawie decyzji z dnia "[...]" przysługuje mu zasiłek stały w wysokości 377,43 zł w okresie od 1 września 2005r. do 23 stycznia 2006r. Jednakże 60 % tej kwoty tytułem zajęcia komorniczego jest potrącane z zasiłku stałego na pokrycie rat alimentacyjnych. Skarżący miał przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie 95,52 zł, tak więc łączny dochód w miesiącu lipcu 2005r. wyniósł 241,71 zł. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo oceniło, że decyzja organu I instancji jest słuszna i nie narusza prawa. Co do kwoty przyznanego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu odzieży, żywności i leków w wysokości 70 zł, organ w motywach kwestionowanej decyzji przekonywująco uzasadnił wysokość udzielonej pomocy uwzględniając nie tylko słuszny interes skarżącego, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej na terenie gminy. Kolegium przypomniało nadto, iż odwołującemu się w dniu 28 lipca 2005r. został przyznany zasiłek celowy również na zakup odzieży w wysokości 80 zł, jak również pokryte zostały koszty zakupu obiadów w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w okresie od 1 lipca 2005r. do 30 września 2005r. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący ponownie wystąpił o tę formę pomocy, jeżeli jego potrzeby w tym zakresie nie zostały w pełni zaspokojone, zaś organ będzie dysponował odpowiednimi środkami finansowymi na tego rodzaju pomoc. Odnośnie kwestii dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego bezzwrotnego na częściowe porycie opłat za mieszkanie wskazać pozostaje, iż faktycznie potrzeba ta nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, na co wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998r. sygn. akt I S.A. 1174/97, niepublikowany, i pogląd ten w pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, iż potrzeba ta w pierwszej kolejności jest zaspokajana poprzez przyznanie dodatku mieszkaniowego, z której to formy pomocy, skarżący korzysta. Skarżący zarzucił skarżonej decyzji błędną wykładnię pojęcia niezbędnej potrzeby życiowej, z pominięciem opłat koniecznych do utrzymania mieszkania. Wyjaśnić pozostaje, że ustawodawca wymienia w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Już z nazwy zasiłku wynika, że świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel. Zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych czy okresowych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nawet częściowe porycie opłat za mieszkanie nie mieści się zatem w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego zasadności zajęcia komorniczego dokonywanego z przysługującego skarżącemu zasiłku stałego, należy podkreślić, że ta problematyka wykracza poza zakres niniejszego postępowania administracyjnego i nie może być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie egzekucyjne uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1965r. Nr 15, po. 113, ze zm.) zwanej dalej: Kpc. Stosownie do art. 767 § 1 zd. pierwsze na czynności komornika przysługuje skarga do sądu rejonowego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Organ II instancji prawidłowo zatem wyjaśnił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że odwołujący miał możliwość wyrażenia sprzeciwu co do czynności komorniczych w stosownym trybie, o którym został poinformowany w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu. Na marginesie należy jedynie skarżącemu wskazać, iż w art. 831 Kpc enumeratywnie wskazano należności nie podlegające egzekucji i brak jest tam wskazania, iż takiej egzekucji nie podlegają świadczenia otrzymywane na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Z art. 833 § 6 Kpc wynika jedynie, że nie podlegają egzekucji świadczenia alimentacyjne, zaliczki alimentacyjne, świadczenia rodzinne, dodatki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe i dla sierot zupełnych. Zatem otrzymywany przez skarżącego zasiłek stały podlega egzekucji komorniczej. Mając powyższe na względzie Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.