II SA/Ol 799/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczącej regularnego przewozu osób 1. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego WSA/wyr.1 – sentencja wyroku B.S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A, zwrócił się do Prezydenta Miasta o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii D. – O. i jednocześnie złożył wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca wyjaśnił, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pozwoli na zachowanie ciągłości w realizowanych dotychczas kursach tej linii komunikacyjnej oraz jednocześnie pozwoli pasażerom na dalsze korzystanie z usług jego firmy. Po rozpatrzeniu wniosku B.S. o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób, Prezydent Miasta decyzją-zezwoleniem Nr [...] z dnia [...] uwzględnił wniosek strony i udzielił zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w ramach linii regularnej: D. – O. nr [...] z data ważności do [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (omyłkowo nazwanym decyzją) Prezydent Miasta odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności własnej decyzji z dnia [...] w sprawie udzielenia B.S. zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a. oraz § 3 uchwały Nr XXXVI/653/13 rady Miasta Olsztyna z dnia 24 kwietnia 2013r. w sprawie połączenia jednostek budżetowych pod nazwą: "Miejski Zarząd Dróg i Mostów w Olsztynie", "Zarząd Komunikacji Miejskiej w Olsztynie" oraz "Zarząd Zieleni Miejskiej" oraz nadania nazwy i statutu jednostce budżetowej "Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w Olsztynie" (Dz.U. Woj. Warm.-Maz. z 2013 r. poz. 1987). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 108 k.p.a., warunkujących nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ilość połączeń wykonywanych na tym szlaku komunikacyjnym przez innych przewoźników jest duża, a zatem nie istnieje zagrożenie pozbawienia lokalnej społeczności możliwości dojazdu do pracy czy szkoły. Organ stwierdził również, że jedna linia, stanowiąca jedynie ułamek działalności przedsiębiorcy, nie jest na tyle niezbędnym elementem prowadzenia działalności, aby w znaczący sposób wpływać na funkcjonowanie przedsiębiorstwa wnioskodawcy. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał istnienia swojego ważnego interesu, który miałby uzasadniać nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Na powyższe postanowienie B.S. wniósł zażalenie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że ze względu na interes społeczny w postanowieniu powinien zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Lokalna społeczność od wielu lat korzysta z usług przedsiębiorstwa skarżącego, ma do niego zaufanie, pasażerowie są przyzwyczajeni do wysokiej jakości usług i niskich cen tego przedsiębiorstwa. Ponadto pasażerowie mają możliwość wykupienia biletu miesięcznego na tej trasie, przejazd na podstawie takiego biletu jest znacznie tańszy niż u innych przewoźników. Tymczasem organ nie dokonał ustaleń, czy w sprawie wystąpiła przesłanka interesu społecznego, a jedynie wskazał, że nie dostrzega ważnego interesu społecznego, który miałby być podstawą do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pojęcie "interesu społecznego" nie jest tożsame z "ważnym interesem społecznym". Skarżący wskazał ponadto, że za nadaniem rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia także ważny interes strony, gdyż przedsiębiorstwu grozi nie tylko utrata renomy u pasażerów, ale także roszczenia finansowe z ich strony, bowiem pasażerowie, którzy wykupili bilety miesięczne obecnie nie mogą z nich korzystać. Przedsiębiorstwo aktualnie nie posiada ważnego zezwolenia na trasie D. – O. i w związku z tym każdego dnia ponosi straty. Trasę tą każdego dnia obsługiwały 4 pojazdy, które obecnie stoją w garażach. Pojazdy były prowadzone przez 5 - 8 kierowców, których średnie wynagrodzenie wynosi 1 500 zł. Z powodu braku zezwolenia nie mogą oni wykonywać swoich obowiązków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jedną z przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie brak natychmiastowej wykonalności decyzji nie spowoduje wystąpienia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego albo dla gospodarstwa narodowego w postaci ciężkich strat. W sprawie nie występuje również niezbędność ochrony innego interesu społecznego. Organ uznał, że niewydanie zgody na natychmiastowe wykonywanie kursów na linii D. – O. przez skarżącego nie oznacza, że obsługa tej linii bez udziału tego przewoźnika jest niemożliwa skoro na tej trasie usługi świadczy 21 przewoźników, dziennie wykonywanych jest 338 kursów, godziny odjazdów zbliżone są do siebie na 5-10 minut. Braku "niezbędności" nie zmienia fakt dostarczenia listu poparcia dla przewoźnika, gdyż świadczy to o sympatii dla niego, a nie o tym, że jego chwilowa absencja na trasie D. – O. jest przeszkodą nie do pokonania. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem, że w sprawie wystąpiła niezbędność ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony w postaci ochrony dobrej reputacji przewoźnika, ochrony przed ewentualnymi roszczeniami ze strony podróżnych oraz wyeliminowanie przestoju pojazdów. Przewoźnik, który nie ma zapewnionego zezwolenia na wykonywanie przewozów i mimo to sprzedaje bilety miesięczne nie może liczyć na to, że w przyszłości zostanie odmiennie potraktowany, tj. będzie mógł wykonywać decyzję zanim stanie się ona ostateczna. Na to postanowienie B.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez odmowę nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności mimo, ze jest to niezbędne ze względu na interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, które były podstawą odmowy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności; - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i niewskazania dowodów, na których oparł się organ; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji wcale nie ustalał, czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu społecznego, a jedynie wskazał, że nie dostrzega ważnego interesu społecznego, który miałby być podstawą do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Tymczasem pojęcia te nie są tożsame. Brak ważnego interesu społecznego nie oznacza, że nie ma w ogóle interesu społecznego. Skarżący ponownie podkreślił, że lokalna społeczność od wielu lat korzysta z usług przedsiębiorstwa skarżącego, ma do niego zaufanie, pasażerowie mają możliwość wykupienia biletu miesięcznego na tej trasie, przejazd na podstawie takiego biletu jest znacznie tańszy niż u innych przewoźników. Przedsiębiorstwu grozi nie tylko utrata renomy u pasażerów, ale także roszczenia finansowe z ich strony, bowiem pasażerowie, którzy wykupili bilety miesięczne obecnie nie mogą z nich korzystać. Przedsiębiorstwo aktualnie nie posiada ważnego zezwolenia na trasie D. – O., trasę tą każdego dnia obsługiwały 4 pojazdy, które obecnie stoją w garażach. Pojazdy były prowadzone przez 5 – 8 kierowców, których średnie wynagrodzenie wynosi 1 500 zł. Z powodu braku zezwolenia nie mogą oni wykonywać swoich obowiązków. Skarżący podniósł również, że stwierdzenie organu, iż za wyjątkowo ważny interes strony nie można uznać ochrony dobrej reputacji przewoźnika oraz funkcjonowanie jego przedsiębiorstwa należy uznać za niewystarczające. Organ odwoławczy nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i tym samym został naruszony art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do faktu kupowania biletów miesięcznych od skarżącego przez Zespół Szkół w D. w celu zapewnienia ciągłości dojazdów młodzieży szkolnej do placówek edukacyjnych, co stanowi naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei za naruszenie art. 8 k.p.a. skarżący uznał wydanie w jego sprawie odmiennego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w podobnym postępowaniu organ przychylił się do wniosku innego przewoźnika i kierując się dobrem lokalnej społeczności na trasie B. – O. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesiona skargę wyjaśniając, że argumentacja zawarta w skardze była aktualna w dacie jej sporządzenia. Podał, ze na skutek wniesienia odwołania uchylono decyzję organu I instancji, jednakże decyzja Kolegium nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Z kolei pełnomocnik Kolegium podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę jednocześnie wnosząc o umorzenie postępowania. stwierdzając, że decyzja dotycząca zezwolenia została uchylona, a sprawę przekazano organowi I instancji. Decyzja ta została doręczona stronom i jest ostateczna. Pełnomocnik organu przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji-zezwoleniu z dnia [...] w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Organy obu instancji uznały, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek określonych w art. 108 k.p.a., warunkujących nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której przysługuje odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Powołany przepis określa przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Jakkolwiek z art. 108 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter uznaniowy, to jednak skorzystanie przez organ lub nieskorzystanie z tego uznania musi być następstwem wszechstronnego rozważenia przezeń okoliczności sprawy w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało dokonania oceny, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zachodzi owa przesłanka niezbędności, to jest, czy ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony decyzja z dnia [...] powinna zostać wykonana zanim stanie się decyzją ostateczną. Organ jedynie stwierdził, że niewydanie zgody na natychmiastowe wykonywanie kursów na linii D. – O. przez skarżącego nie oznacza, że obsługa tej linii bez udziału tego przewoźnika jest niemożliwa. Ponadto Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiła niezbędność ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony w postaci ochrony dobrej reputacji przewoźnika, ochrony przed ewentualnymi roszczeniami ze strony podróżnych oraz wyeliminowanie przestoju pojazdów. Słusznie podnosi skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do przedstawionych przez niego w toku postępowania argumentów i dowodów m.in. biletów miesięcznych wykupowanych przez szkołę dla młodzieży uznając, że przewoźnik nie powinien zakładać, iż będzie mógł skutecznie wykonywać przewozy przed uzyskaniem zezwolenia, które będzie posiadało charakter ostatecznego. Słabość takiej argumentacji wynika chociażby z faktu, iż dotychczas takie usługi były przez tego przewoźnika wykonywane na wskazanej trasie. Nie sposób zatem takiemu działaniu przypisać charakteru działania nie racjonalnego, skoro dotychczas takie przewozy były świadczone. Ponieważ Kolegium nie wywiązało się z obowiązku zbadania w sposób wyczerpujący i pełny "niezbędności" niezwłocznego wprowadzenia decyzji z dnia [...] w życie, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istny wpływ na treść rozstrzygnięcia i jest podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej, co do której rygor natychmiastowej wykonalności nadano odrębnym postanowieniem, traci moc także to postanowienie w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odrębnym od niej postanowieniem nie oznacza, ze postanowienie to uzyskuje samodzielny byt prawny (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2659/11, dostępny CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano podczas rozprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jednakże jak ustalono do dnia rozprawy przed tut. Sądem tj. 18 września 2014 r. decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, a zatem nie weszła skutecznie do obrotu prawnego. W przypadku prawidłowego doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi skarżącego organ powinien rozważyć, czy dalsze postępowanie w sprawie nadania decyzji z dnia [...] rygoru natychmiastowej wykonalności powinno być prowadzone. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności skarżonego postanowienia, bowiem postanowienie to o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi rozstrzygnięcia podlegającego wykonaniu.