II SA/Ol 800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant referent Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 lutego 2016 r. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim (dalej zwana Radą Miejską), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XVI/99/2016 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowe Miasto Lubawskie (dalej zwaną uchwałą lub studium). Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego organem nadzoru lub skarżącym) do tutejszego Sądu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zmiana studium nastąpiła z naruszeniem art. 1 ust. 3 , art. 10 ust.1 pkt 7, ust.2 pkt 1, ust. 5 i ust. 7 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 października 2015 r, o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777). Wskazał, że na mocy art. 41 ustawy o rewitalizacji, która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r., ustawodawca wprowadził szereg zmian do u.p.z.p. Wyjaśnił, że w art. 1 u.p.z.p. dodano między innymi ust. 3, w myśl którego "ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Istotnych zmian dokonano również w art. 10 u.p.z.p., dotyczącym trybu i zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W art. 10 ust.1 pkt 7 wprowadzono obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego; możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust.2 ustawy wprowadzono zmianę w punkcie 1 stanowiąc, iż w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego; b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust.5 i 7 ustawodawca szczegółowo określił tryb sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, przyjmując, że podstawę opracowania stanowią analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz prognozy demograficzne. Organ nadzoru uznał, że w świetle przytoczonych uregulowań, analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a także bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę winny być sporządzone na wstępnym etapie opracowania studium, gdyż na ich podstawie można określić w studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Natomiast w niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził brak wymienionych analiz. Organ nadzoru zaznaczył, że studium winno być sporządzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w znowelizowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczył w tym zakresie stanowisko Ministra Rozwoju, który wyjaśnił, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Wojewoda zgodził się z Ministrem Rozwoju, że gmina, stosując kryterium dezaktualizacji treści studium na skutek projektowanej zmiany, może w uzasadnionych przypadkach uznać, że zamierzona zmiana nie rodzi konieczności szerokiej nowelizacji studium. Dotyczyć to może np. korekt przebiegu inwestycji celu publicznego, uwzględnienia w studium ustanowionej formy ochrony przyrody, które nie prowadzi do konieczności wprowadzania lub rozszerzania ograniczeń w zagospodarowaniu itd. Generalnie uznać można, że istnieje szereg zmian studium, których punktowy charakter - lub brak istotnego wpływu na pozostałe obszary gminy - uzasadnia przyjęcie, że dla takiej zmiany nowowprowadzany przepis nie rodzi żadnych nowych obowiązków. W każdym przypadku kluczowe będzie jednak szerokie uzasadnienie tej decyzji, pozwalające na ocenę legalności działania gminy. Uwzględniając powyższe organ nadzoru wskazał, że z treści studium wynika, że nie może być tutaj mowy o punktowym charakterze zmian lub braku istotnego wpływu na pozostałe obszary gminy. Przeznaczenie nowych terenów pod inwestycje, mogące generować uciążliwości na pozostałe obszary, w tym przeznaczenie na cele wydobywcze kopalin oraz rozwoju funkcji usługowych, produkcyjnych i składowych, magazynowych oraz terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, wymaga dokonania szerokich i wnikliwych analiz, w tym takich, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Wojewoda ocenił, że przyjęte studium stanowi, z uwagi na brak ww. analiz, niekompletny materiał wyjściowy do planowania przestrzeni gminy - prowadzenia właściwej polityki przestrzennej i tym samym nie wypełnia dyspozycji aktualnego brzmienia u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Miasta Lubawskiego wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że łącznie na cele zabudowy mieszkalno-usługowej przeznaczono ok. 4,0 ha terenów rolnych, niezabudowanych, a pod funkcje produkcyjne 2,8 ha. Wszystkie zmiany studium dotyczą terenów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta. Tereny rolne, niezabudowane są to pojedyncze działki położone pomiędzy istniejącą zabudową i tereny przeznaczone na poprawę zagospodarowania istniejących obiektów. Część zmian dotyczy zmiany przeznaczenia terenów już zainwestowanych w całości lub części. Przeprowadzone zmiany nie wymagają budowy nowych dróg i infrastruktury społecznej oraz nie generują dodatkowych kosztów związanych z infrastrukturą techniczną. W trakcie prac nad zmianą studium zostały zaktualizowane wszystkie treści, które stały się nieaktualne w tym również uwarunkowania m.in. w zakresie demografii i zasobów mieszkaniowych. Projekt studium był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 listopada 2015 r. do 7 grudnia 2015 r. Zmiana przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie 18 listopada 2015 r. Tak więc zmiana przepisów dokonała się w trakcie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Biorąc pod uwagę ograniczony zakres zmian studium, zaawansowanie prac nad zmianą studium oraz fakt, że zmiany dotyczą terenów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, a cały obszar miasta posiada plan miejscowy, uznano, że wykonanie na tym etapie bilansu terenu nie spowoduje zmian wcześniejszych założeń. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 13 września 2016r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości oraz argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Okazał mapę zawierającą zakres projektowanych zmian w studium, która była przedkładana do uzgodnienia w trakcie procedury planistycznej i wyłożona do publicznego wglądu. Podał, że obszar miasta to 1134 ha, a zmiany dotyczą tylko ułamka procentu terenu. Oświadczył, że przedstawiona mapę oraz pismo zawierające wykaz terenów objętych zmianami składa do akt, wnosząc o dołączenie mapy do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga organu nadzoru nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 albo 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zaskarżone studium wydane zostało na podstawie przepisów cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Przy ocenie legalności zawartych w nim rozwiązań uwzględnić należy więc art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 powoływanej w skardze ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polega na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". Zatem obecnie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może stanowić tylko istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ocena legalności studium może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji nie może być uznany za nieważny przepis, który nie narusza obowiązującego prawa w sposób istotny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowe Miasto Lubawskie dnia 16 lutego 2016r. W dacie tej obowiązywały już znowelizowane przepisy u.p.z.p. w brzmieniu opisanym w skardze, nadanym wspomnianą ustawą o rewitalizacji. Ustawa ta nie zawiera uregulowań przejściowych co do zastosowania zmienionych czy dodanych przepisów u.p.z.p. do procedur uchwalania studium, czy planu miejscowego, będących już w toku, oznacza to zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 180/16 oraz WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 185/16). Ustawa o rewitalizacji reguluje przede wszystkim kwestię stworzenia gminnych programów rewitalizacji sporządzanych dla wyznaczonych uprzednio w drodze uchwały obszaru rewitalizacji, czyli obszaru zdegradowanego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o rewitalizacji). Obszary tego typu muszą zostać oznaczone w studium. Dlatego dodane zostały do u.p.z.p. art. 10 ust. ust. 2 pkt 14 i 14a. Przy czym zastosowanie tych przepisów powinno mieć miejsce dopiero po uchwaleniu gminnego programu rewitalizacji. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 ustawy o rewitalizacji w przypadku gdy ustalenia gminnego programu rewitalizacji są niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeprowadza się postępowanie w sprawie zmiany tego studium, w celu jego dostosowania do gminnego programu rewitalizacji. Dalsze ustępy art. 20 regulują szczególny tryb zmiany studium w tym zakresie. Odrębnie, dodatkowo ustawa o rewitalizacji wprowadziła zmiany do u.p.z.p. opisane w skardze. Mianowicie na gminy nałożony został obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji wprowadzonej zasady koncentracji zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych. Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca. Analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii stricte mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami. Dokumentacja taka nie jest więc niezbędna przy rozpoczęciu procedury uchwalania zmiany studium. Ponieważ omawiany wymóg zaczął obowiązywać w rozpatrywanym przypadku w czasie wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, możliwe było sporządzenie stosownych opracowań na tym etapie bez konieczności powtarzania procedury. Chodziłoby bowiem tylko o zweryfikowanie czy zakres wprowadzonych zmian jest zgodny z wprowadzonymi ograniczeniami dla nowej zabudowy. W niniejszej sprawie bezspornie nie przeprowadzono analiz w podanym zakresie. Jednak okoliczność ta nie może mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, dotyczącej zmiany studium obejmującego tylko tereny administracyjne miasta Nowe Miasto Lubawskie. Poza tym analiza wprowadzonych zmian potwierdza, że mają one charakter punktowy i nie wymagają budowy nowych dróg i infrastruktury społecznej oraz nie generują dodatkowych kosztów związanych z infrastrukturą techniczną, jak to wyjaśnił burmistrz. Nie zachodzi więc konieczność rozważania, czy stać będzie gminę na realizację wprowadzonych zmian. Z przedstawionej na rozprawie mapy zawierającej oznaczenie terenów objętych zmianą przeznaczenia oraz z opisu jedenastu wprowadzonych zmian wynika, że zmiany te odzwierciedlają istniejący już stan zainwestowania lub mają charakter plombowy, czy też umożliwiają rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego. Poza tym dodatkowo oznaczono udokumentowane złoże kruszywa naturalnego. Wprowadzenie zmian w takim kształcie nie wymagało przeprowadzenia szczegółowych analiz dokumentujących dopuszczalność wprowadzenia nowej zabudowy, zwłaszcza, że zmiany te mają charakter punktowy i obejmują ułamek procentu powierzchni miasta, co wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.