II SA/Ol 802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. L. i A. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, dla terenu położonego w obrębie "[...]", obejmującego działkę o nr ewid. "[...]" oraz dla terenu położonego w obrębie "[...]", obejmującego działki o nr ewid. "[...]" i "[...]" postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić K. L. i A. M. uiszczony wpis sądowy w kwocie po 300 zł (trzysta złotych). Rada Gminy podjęła w dniu "[...]" r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy, dla terenu położonego w obrębie P. , obejmującego działkę o nr ewid. "[...]" oraz dla terenu położonego w obrębie C., obejmującego działki o nr ewid. "[...]"i "[...]" . Skargę na powyższą uchwałę do tut. Sądu wniosły ostatecznie K.L. i A.M. Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a) – d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się ustaleniem potrzeb i możliwości rozwoju gminy: a) w oparciu o błędne prognozy demograficzne, z całkowitym pominięciem danych wynikających z prognoz Głównego Urzędu Statystycznego, dotyczących zmiany struktury liczby ludności w Polsce na przestrzeni kilkudziesięciu lat; b) z pominięciem konieczności uwzględniania możliwości finansowania przez Gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej i społecznej w sytuacji, gdy w Studium nie określono jakiegokolwiek parametru pozwalającego określić wielkość planowanych inwestycji i ich kosztów; c) w oparciu o wadliwie sporządzony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, opracowany na podstawie błędnych i nierzetelnych danych, w szczególności w oparciu o niewłaściwie określone maksymalne w skali Gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, bez uwzględnienia możliwości finansowych Gminy oraz potrzeb inwestycyjnych; 2) art. 10 ust. 5 pkt 1-6 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) określeniu maksymalnego w skali Gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, z całkowitym pominięciem możliwości finansowych Gminy, wyłącznie w oparciu o wyliczony na podstawie danych historycznych wzrost liczby mieszkańców oraz powierzchni mieszkania; b) oszacowaniu chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz innych obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w oparciu o uśredniony dla całej Gminy wskaźnik powierzchni mieszkania w sytuacji, gdy prawidłowe wyliczenie powinno być oparte w powierzchni mieszkania w metrach kwadratowych oddzielnie dla każdego z tych obszarów w oparciu o dane z nich uzyskane; c) nieokreśleniu w sporządzonym bilansie zarówno możliwości finansowania przez Gminę sieci, jak i rzeczywistych potrzeb inwestycyjnych Gminy wynikających z realizacji zadań związanych z realizacją zabudowy na działkach nr 17 i 18, skutkiem czego nie sprawdzono konieczności dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowych Gminy; 3) art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza z późn. zm., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, czego konsekwencją jest usunięcie w projekcie zmiany Studium zapisu określającego konieczność zachowania stumetrowej strefy ochronnej pomiędzy zabudową a linią brzegową jezior, w sytuacji, gdy teren objęty zmianą Studium znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza, na obszarze którego zabronione jest lokalizowanie obiektów budowalnych w pasie o szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych; 4) art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego w zmienionym Studium organ nie uwzględnił uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania i uzbrojenia terenu, dopuszczając w oparciu o niewłaściwie sporządzony bilans możliwość wprowadzenia na działkach o nr ewiden. "[...]" i "[...]", położonych w obrębie C., zabudowy wielorodzinnej, przy jej maksymalnej wysokości 15m oraz wprowadzenia maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy na poziomie 2,0 – w sytuacji zabudowy obszaru wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną; 5) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 5 pkt 4 lit. a i b pkt 2 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia w uchwale uwarunkowań wynikających z ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym obszar położony w obrębie miejscowości C., w tym działki o nr ewidencyjnych "[...]" i "[...]" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżące wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wskazały, że są legitymowane do wniesienia skargi, bowiem zaskarżona uchwała narusza interes prawny każdej z nich oraz godzi w prawa skarżących, które mają oparcie w przepisach art. 63 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 140, art. 144 oraz art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Skarżące wskazały, że są właścicielkami działek: K.L.- "[...]" i A.M. – nr "[...]". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. W ocenie organu, skarżące nie mają legitymacji do wniesienia skargi, bowiem zmiana Studium dotyczy działek nr "[...]" i "[...]", których skarżący nie są właścicielami i żadna z działek stanowiących własność skarżących nie graniczy bezpośrednio z tymi działkami. Działki skarżących oddziela od działek nr "[...]" i "[...]" droga. Gmina stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, to nie można stwierdzić, że wykazali oni naruszenie tego interesu. Organ odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r., Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r., Sąd zawiesił postępowanie sądowe w sprawie w związku z wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 962/20, uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały – do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie. Postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r., Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga nie jest zasadna i podlega odrzuceniu. Badając formalną dopuszczalność skargi wskazać należy, że w myśl art. 53 § 2a p.p.s.a. - w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy jest bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego przepisu, przesłanką do merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego skarżącemu. Strona skarżąca musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w internecie na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną w skardze uchwałą. Dlatego posiadanie interesu prawnego oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Ponadto, powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dla terenu położonego w obrębie C., obejmującego działki o nr ewid. "[...]" i "[...]". Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tych względów, postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej i sytuacje takie należą do niezwykle rzadkich. Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Powoływanie się na fakt zamieszkiwania w miejscowości objętej studium nie wystarcza do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione bezpośrednio ze studium do planu miejscowego, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem miejscowych warunków i precyzyjnym określeniu granic obszarów. Analizując przedmiotową sprawę, stwierdzić należy, że Studium nie narusza interesu prawnego skarżących, nie odnosi się bowiem do działek, stanowiących ich własność. Zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako, że nie ogranicza ich uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości, czy też jej zbycia (art. 140 Kodeksu cywilnego), ani też nie nakłada na skarżące żadnego obowiązku. Niedogodności, jakie mogą, w ocenie skarżących, hipotetycznie powstać w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, mają zatem charakter wyłącznie faktyczny. Brak jest bowiem normy prawnej, która chroniłaby skarżące przed takimi okolicznościami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4192/21). Nie ma zatem przesłanek do wywiedzenia bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżących z postanowień studium, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru mogą jedynie świadczyć o woli organu planistycznego do zaoferowania potencjalnym inwestorom obszarów zabudowy wielorodzinnej. W tej sytuacji, powoływane zapisy studium nie mogą świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie mogą stać się przesłanką do kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, kwestionowane zapisy Studium nie mogą świadczyć o istnieniu naruszenia interesu prawnego skarżących, które to naruszenie stać się może przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Wskazać należy, że Sąd nie bada naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami studium, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn, brak spełnienia warunku, określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wiązać się musi z odrzuceniem skargi, zgodnie z postanowieniami art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie kosztów skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Końcowo należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie.