II SA/Ol 805/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 18 maja 2020 r. J. D. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem E. K. Decyzją z "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r." Wskazał, że nie można stwierdzić, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku do 18 lat lub do ukończenia 25 roku życia, ponadto dodał, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad bratem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając błędną wykładnię przepisów stanowiących podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po otrzymaniu odwołania, pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej, wyjaśniając iż spełnia ona pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano jednocześnie, iż jedyną przeszkodą do jego przyznania jest pobieranie przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania świadczenia jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ oba te świadczenia nie mogą przysługiwać w tym samym czasie. Pouczono stronę o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dodatkowo Kolegium w trybie art. 136 Kpa zleciło przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a czynności przeprowadzone przez organ I instancji potwierdziły sprawowanie przez skarżącą opieki nad bratem. Decyzją z "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem na okres od 1 sierpnia 2020 r. bezterminowo, z tym że w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1 830,00 zł miesięcznie, a w pozostałych okresach w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Omówiło spełnienie przez skarżącą przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazało na ustanie przesłanki negatywnej w związku z ostateczną decyzją uchylającą z dniem "[...]" przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zasadności przyznania stronie świadczenia na okres od 1 sierpnia 2020 r. na stałe, Kolegium wyjaśniło, że wynika to z treści art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie zaś do art. 24 ust. 4 prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Orzeczenie, na mocy którego brat skarżącej został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji ma charakter trwały, dlatego też organ odwoławczy przyznał świadczenie bezterminowo. Z uwagi zaś na to, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylone zostało z dniem 31 lipca 2020 r., zasadne jest przyznanie świadczenia od dnia 1 sierpnia 2020 r., tj. od dnia, w którym zniesiona została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami organu II instancji co do ustalenia okresu za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że we wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżąca dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., zatem nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Skarżąca podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo, że skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawczynię wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W związku z tym w rozpatrywanej sprawie Sąd nie może oceniać legalności decyzji z "[...]" uchylającej z dniem 31 lipca 2020 r. przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Od decyzji tej przysługiwało skarżącej odrębnie prawo do wniesienia odwołania, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że decyzja z "[...]" dotyczyła zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, niż kontrolowana przez Sąd decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność, że organ II instancji informował skarżącą o konieczności uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego i oczekiwał na przedłożenie decyzji w tym przedmiocie nie uzasadnia przyjęcia, że wydanie decyzji uchylającej dotychczasowe świadczenie nastąpiło w granicach postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obie decyzje wydane zostały przez różne organy, oparte zostały na odrębnych podstawach prawnych i podlegały odrębnemu zaskarżeniu. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że przedłożona przez skarżącą organowi odwoławczemu decyzja uchylająca przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy jest ostateczna. Kolegium było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącej świadczenia za okres, w którym uprawniona była do tego zasiłku. Wynika to jednoznacznie z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można zatem w tym samym okresie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Prawidłowo zatem Kolegium informowało skarżącą o konieczności uchylenia najpierw decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazać także należy, że Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Dokładnie tak postąpił organ II instancji w niniejszej sprawie, informując skarżącą, że jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Sądu, organ nie był uprawniony do instruowania skarżącej o celowości żądania uchylenia decyzji z mocą wsteczną od miesiąca złożenia wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ewentualność uchylenia decyzji z mocą wsteczną wymaga analizy przepisów, które nie miały w sprawie zastosowania. Do takich zaś tylko można odnosić obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Dopiero w skardze od decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy, Sąd uprawniony byłby do oceny możliwości uchylenia decyzji z mocą wsteczną. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Błędnie skarżąca wywodzi, że zobowiązuje on do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.