II SA/Ol 806/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 27 stycznia 2022 r., nr XLI(393)2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu postanawia odrzucić skargę. Rada Miejska w Barczewie (dalej jako: "organ" lub "Rada"), 27 stycznia 2022 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.",) – podjęła uchwałę Nr XLI(393)2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej jako: "Uchwała"). W skardze z 19 września 2024 r. na powyższą Uchwałę, Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, tj. art. 40 ust. 1, art 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 15 ust. u.o.s.p., poprzez wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Barczewo, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, w sytuacji gdy podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała powinna ustalać stawkę ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP w sposób kwotowy. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie; wówczas Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 412/23 stwierdził nieważność uchwały w części. Jednak po tej dacie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III OSK 2588/22, w którego treści Sąd określił wymogi ustalania stawki ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, wskazując, że stawka ekwiwalentu musi być wskazana kwotowo. Wobec tego skarżący stwierdził, że przedmiotowa uchwała w dalszym ciągu nie spełnia wymogów ustawowych, o jakich mowa w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p., doprecyzowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Dodał, że stawka ekwiwalentu powinna być ustalana nie rzadziej niż raz na dwa lata, wobec czego kolejna uchwała w tym przedmiocie powinna być podjęta w styczniu 2024 r., co nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i dopuszczenie dowodu z dokumentu – uchwały Rady Miejskiej w Barczewie Nr VII(60)2024 z dnia 26 września 2024 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentów pieniężnych dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu gminy Barczewo – na okoliczność jej treści, zwłaszcza § 5 uchylającego zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r., skarżący zmodyfikował wniosek skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do jej istoty, sąd administracyjny ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi. Skarga niedopuszczalna podlega bowiem odrzuceniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;. Zgodnie zaś z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca przyznał Prokuratorowi legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w celu obrony cudzych praw oraz ze względu na konieczność ochrony porządku prawnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że uprawnienia prokuratora do zaskarżania aktów prawa miejscowego, nieograniczone terminem, mają charakter samoistny w takim sensie, że wniesienie przez niego skargi nie zależy od uprawnień innych legitymowanych podmiotów, ani od uczestniczenia w lokalnych procedurach legislacyjnych. W przypadku wniesienia skargi przez prokuratora nie obowiązuje również wymóg wykazania "naruszenia interesu prawnego", a wystarczy powołanie się na naruszenie, według jego oceny, zaskarżonym aktem lub jego pojedynczymi postanowieniami przepisów prawa, praw obywatela czy praw dziecka (zob. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3, s. 48-49). Nie oznacza to jednak, że Prokurator jest uprawniony do wielokrotnego zaskarżania tego samego aktu administracyjnego. Tutejszemu Sądowi z urzędu jest wiadomo, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej. W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 412/23, zainicjowanej skargą Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie, tutejszy Sąd wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r. stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 27 stycznia 2022 r. Nr XLI (393)2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Regulacja zawarta w § 4 uchwały normowała utratę mocy obowiązującej poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego. Wyrok ten jest prawomocny. Wobec tego należało rozważyć, czy w sytuacji, kiedy została stwierdzona przez sąd nieważność tylko części uchwały powaga rzeczy osądzonej odnosi się także w stosunku do części, co do której poprzednio Sąd nieważności nie stwierdził. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powtórne wniesienie skargi na uchwałę, która była już przedmiotem kontroli sądowej jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w razie zaskarżenia do sądu danego aktu administracyjnego, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem zostały w skardze podniesione. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi nakłada bowiem na sąd obowiązek skontrolowania legalności zaskarżonego aktu w jego całokształcie. Tutejszy Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 828/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), iż w sytuacji gdy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, to sąd administracyjny dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu i nie ma potrzeby, ani możliwości dokonywania jego ponownej kontroli. Wprawdzie powołany wyrok został wydany na tle stosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), jednak zdaniem Sądu rozważania tam zawarte są w pełni adekwatne do realiów niniejszej sprawy. Istotne jest bowiem to, że zaskarżony akt był już poddany kontroli merytorycznej. Ww. przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. zawiera unormowanie uniemożliwiające ponowne wniesienie skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Natomiast w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona, zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał należy wyprowadzać wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej podlega więc cały zaskarżony akt. Podzielić należy pogląd prezentowany przez NSA w wyroku z 13 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II GSK 384/06, LEX nr 322815), że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Skoro więc tutejszy Sąd stwierdził prawomocnym wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 412/23 nieważność przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 4 uchwały, to stwierdzić należy, że po zbadaniu zgodności z prawem tego aktu prawa miejscowego nie dopatrzył się innych naruszeń. Oceny tej nie może zmienić – tak jak chciałby tego Prokurator – wydanie przez NSA wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, w którym Sąd ten stwierdził, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu w sposób kwotowy. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu art. 190 p.p.s.a. wynika więc związanie wykładnią prawa tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez dany sąd, a nie "przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej" (poz. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, LEX/el. i powołane tam orzecznictwo). Mając więc na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podlegała już kontroli sądowej, to ponowna skarga na tę samą uchwałę jest niedopuszczalna i winna podlegać odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.