II SA/Ol 807/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 1 października 2018 r., Nr PN.4131.344.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLIV/697/18 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Morąg oddala skargę. Uchwałą nr "[...]’ z dnia "[...]", Rada Miejska w "[...]" ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" nr "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że postanowienia § 1 i § 2 uchwały naruszają prawo. Wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zasady usytuowania należy zaś rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten nie upoważnia do określania warunków, jakie muszą spełniać placówki prowadzące sprzedaż alkoholu, ani do określania, gdzie taka sprzedaż może być prowadzona. Organ nadzoru podniósł, że z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wynika też podstawa do ustanowienia przez radę gminy miejsc objętych zakazem sprzedaży i podawania alkoholu. Takie uprawnienie wynika z art. 14 ust. 6 wyżej powołanej ustawy, jednakże organ nie powołał tego przepisu w kwestionowanej uchwale, a nadto nie wskazał, jakie cechy decydowały o wprowadzeniu zakazu na terenie targowisk. Rada gminy nie może zaś, bez wyraźnego wskazania przepisu kompetencyjnego wykraczać poza zakres przedmiotowy określony w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda zauważył też, że określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy do ustawodawcy, a nie prawodawcy lokalnego. W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina "[...]" wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez uznanie, że § 1 uchwały nie określa zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy "[...]" zgodnie z tym przepisem; 2) przepisów postępowania – tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że brak wskazania w podstawie prawnej uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym art. 14 ust. 6 w/w ustawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności § 2 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i nieobciążanie organu nadzoru kosztami postępowania w sprawie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl ust. 3 zd. 2 art. 98 - podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina "[...]" podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". Tym samym, skarga podlega rozpoznaniu. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela bowiem pogląd organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" narusza prawo. Jest to jednocześnie istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" - rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 3190/16). Zasady takie nie znalazły się zaś w § 1 uchwały, w której określono sprzedaż napojów w tzw. "ogródkach" w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu oraz ustalono warunki usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem zaś, na gruncie ustawy, ustawodawca odróżnia "zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" od "warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Wskazać należy, że z dniem 9 grudnia 1996 r. w art. 12 ust. 2 ustawy, rozszerzono kompetencje rady gminy, dodając w tym przepisie określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (ustawa z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593). Natomiast z dniem 9 listopada 2002 r. z rozszerzenia tego zrezygnowano (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 167, poz. 1372). Określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych należy zatem od tej daty do materii ustawowej, a nie do prawodawcy lokalnego, na co pośrednio wskazuje przepis art. 18 ust. 1p pkt 2 ustawy, uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów. Należy więc stwierdzić, że w uchwale nie ustalono zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, czego wymaga ustawodawca od Gminy, określono zaś warunki sprzedaży tych napojów, co pozostaje materią ustawową. Tym samym, § 1 uchwały w sposób istotny narusza prawo. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, że niewskazanie przez prawodawcę lokalnego przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną wydania aktu stanowi o istotnym naruszeniu prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można bowiem mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia wywołuje skutek istotnego naruszenia prawa. Nie można natomiast przyjąć, że skutek taki wywołuje niepowołanie w podstawie prawnej przepisu, który de facto istnieje i daje podstawę do wydania przez prawodawcę lokalnego aktu o określonej treści. Takim przepisem jest tu art. 14 ust. 6 ustawy zgodnie z którym - w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie istniała więc, co prawda, podstawa prawna do określenia zakazów, o których mowa w § 2 uchwały, ale Gmina nie zastosowała powołanego przepisu prawa prawidłowo, bowiem nie wskazano, jaki charakter obiektów determinował wprowadzanie zakazu. Wojewoda słusznie podniósł w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Gmina nie wskazała w uchwale, jakie cechy decydowały o wprowadzeniu na terenie targowisk zakazów, o których mowa w § 2 uchwały. Zgodnie z postanowieniami § 2 uchwały - zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w placówkach handlowych i gastronomicznych usytuowanych na terenie targowisk. Tym samym, podzielić należy – chociaż nie w pełni z tych samych przyczyn – stanowisko Wojewody, że § 2 uchwały także w sposób istotny narusza prawo. Uchwała nie zawiera zaś innych przepisów, dotyczących usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu ich sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.