II SA/Ol 809/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi P. N. na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., decyzją z dnia 5 maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u P.N., nie stwierdził choroby zawodowej: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). W uzasadnieniu orzeczenia podano, że P.N. był zatrudniony kolejno na stanowiskach: - kierowca ciągnika w "[...]", - konserwator urządzeń w "[...]", - pomocnik maszynisty w "[...]" - robotnik wykwalifikowany ("[...]", pomocnik maszynisty pojazdu "[...]", pomocnik maszynisty pojazdu trakcji spalinowej I klasy "[...]" - pomocnik maszynisty pojazdu trakcji spalinowej I klasy "[...]" pomocnik maszynisty pojazdu trakcji spalinowej "[...]", - maszynista pojazdu trakcyjnego "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przeprowadzając ocenę narażenia zawodowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., ustalił, że P.N. podczas zatrudnienia w wyżej wymienionych zakładach, tj. w latach 1974-2013 (z przerwami) pracował w narażeniu na działanie hałasu o różnym poziomie natężenia dźwięku (67,9-88hB), co wynika z karty oceny narażenia zawodowego z dnia 18 października 2013 r. Organ wskazał, że skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych przy Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w O., który w dniu 15 grudnia 2013 r. wydał orzeczenie nr x o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, podkreślając w uzasadnieniu orzeczenia, że praca w warunkach narażenia na hałas stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej. Drugim, niezbędnym warunkiem jest rozpoznanie kliniczne choroby, ujętej w wykazie chorób zawodowych, Warunek ten nie został spełniony, bowiem u P.N. rozpoznano obustronny niedosłuch mieszany z przewlekłą dysfunkcją trąbek słuchowych, szumy uszne. Zatem nie było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W trybie odwoławczym, skarżący był badany w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, który w dniu 26 lutego 2014 r. r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że charakter kliniczny uszkodzenia słuchu widoczny pod postacią "{...]" nie jest obrazem charakterystycznym dla uszkodzeń słuchu, spowodowanych przewlekłym działaniem hałasu, który nie doprowadza do uszkodzeń słuchu typu mieszanego i charakteryzuje się uszkodzeniem słuchu w zakresie wysokich częstotliwości. Organ pierwszej instancji, w oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia u P.N. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Od tej decyzji P.N. złożył odwołanie do W. Państwowego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o ponowne rozpatrzenie i wnikliwą analizę sprawy, pomimo negatywnej opinii lekarskiej, ze względu na istniejące znamiona choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania P.N., decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji wskazał, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. Orzeczenia lekarskie, wydane w sprawie chorób zawodowych, są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli stanowią dowód w sprawie. Inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznane u P.N. schorzenie nie może być uznane za chorobę zawodową, pomimo pracy w narażeniu na hałas, bowiem w myśl art. 2351 Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organ stwierdził, że schorzenie rozpoznane u P.N., nie spełnia warunku, określonego w definicji choroby zawodowej, bowiem jednostka orzecznicza (badająca związek przyczynowo-skutkowy) wskazała m.in., że obraz kliniczny uszkodzenia słuchu nie jest charakterystyczny dla skutków biologicznego działania hałasu, co bardzo szczegółowo wyjaśnił Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w wydanym orzeczeniu o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na powyższą decyzję P.N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wskazując, że w Sądzie przedstawi wszelkie argumenty. Na rozprawie w dniu 23 września poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej, bądź o braku podstaw do jej stwierdzenia, następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenia zgodność z prawem rozstrzygnięcia, podjętego przez organ administracji. Podstawę prawną szczegółowych regulacji dotyczących chorób zawodowych stanowi art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm), który stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów choroby w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Oznacza to, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą (jej rodzajem, charakterem i warunkami jej wykonywania). Choroby zawodowe zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 237 Kodeksu pracy, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r., określające w załączniku wykaz chorób zawodowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia – postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej wszczyna z urzędu właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, po uzyskaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika. Jednocześnie przepisy rozporządzenia wprowadzają obowiązek dokonania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej na specjalnym formularzu (§ 4 ust. 3). Wymóg ten wynika z potrzeby określenia granic sprawy, tj. ustalenia, czy w zgłoszeniu wskazano schorzenie znajdujące się w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. W świetle wskazanych przepisów, wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy rozpoznana choroba znajduje się w wykazie chorób zawodowych i czy została stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalają na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 688/11). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas. Potwierdza to karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z dnia 8 października 2013 r. Istota sporu dotyczy natomiast rozstrzygnięcia, czy stwierdzona u skarżącego choroba zawodowa mieści się w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych. Zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. w orzeczeniu z dnia 5 grudnia 2013 r., jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w orzeczeniu z dnia 26 lutego 2014r., stwierdziły, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, tj. : obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Stwierdzono u skarżącego obustronne uszkodzenie słuchu typu mieszanego, które to uszkodzenie słuchu nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że co do zasady, organy administracji publicznej przeprowadzają postępowanie dowodowe, kierując się wynikającą z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., zasadą swobodnej oceny dowodów (B.Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. IV LexisNexis, 2006r, s. 230). Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze 2005r.). Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, wyd. PWN Warszawa 1988r, s. 197). Ponadto, przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz IV, 1970, s. 156). Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu różnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem. Wyjątek od tej zasady mogą wprowadzić wyłącznie przepisy szczególne, wskazujące, że określone zdarzenia mogą być dokumentowane ściśle określonymi przez ustawodawcę dowodami. Tak jest w rozpatrywanym przypadku, gdyż przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, określają tryb postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, a tym samym, uregulowana została kwestia postępowania dowodowego w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. W myśl § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający określone odrębnymi przepisami wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 tego paragrafu. Zgodnie z § 6 ust.1 lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W niniejszej sprawie, obie jednostki orzecznicze, tj.: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w O. i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, dysponujące wiedzą specjalistyczną w dziedzinie medycyny przyjęły, że choroba, stwierdzona u skarżącego nie jest chorobą, o której mowa w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W wydanych orzeczeniach lekarskich stwierdzono u skarżącego obustronny niedosłuch typu mieszanego. Wyjaśniono w sposób jednoznaczny, że stwierdzony u skarżącego charakter kliniczny uszkodzenia słuchu nie jest obrazem charakterystycznym dla uszkodzeń słuchu spowodowanych przewlekłym działaniem hałasu, który nie doprowadza do uszkodzeń słuchu typu mieszanego i charakteryzuje się uszkodzeniem słuchu w zakresie wysokich częstotliwości. W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi podkreślono, że "[...]" . Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania opinii jednostek orzeczniczych. Lekarze obu jednostek wydali jednobrzmiące orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd o związaniu organów państwowej inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim (vide: uchwała składu 7 sędziów z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Podnieść należy, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy, służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (por.: np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06, publikowany w CBOSA i powołane w nim orzecznictwo). Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, mógłby zakwestionować jedynie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co mogłoby prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, co jednak nie miało miejsca na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich byłoby także ewentualnie możliwe w przypadku, gdyby orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, zawierały różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Trzeba przy tym pamiętać, że nawet wówczas, organ ani sąd administracyjny, nie byliby uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ mógłby żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. Taka sytuacja również jednak nie zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazać też należy, że o wartości merytorycznej orzeczenia lekarskiego nie decyduje obszerność wywodów uzasadnienia, lecz jego zawartość merytoryczna odnosząca się do istoty sprawy. Okoliczność zaś, że strona nie zgadza się z oceną zawartą w orzeczeniach lekarskich nie świadczy o ich nieprawidłowości i nieprzydatności dowodowej (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1809/11).. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. ----------------------- 8