II SA/Ol 809/24

Dnia 19 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Gminy Barciany z dnia 26 października 2023 roku nr LXXV/454/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika oraz kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Barciany - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Barciany, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej jako: u.o.s.p.), podjęła w dniu 26 października 2023 r. uchwałę nr LXXV/454/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika oraz kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Barciany. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Kętrzynie zarzucając istotne naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały wysokości ustalonego ekwiwalentu poprzez określenie jego wysokości na 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) bez wskazania, że dotyczy to kwoty opublikowanej przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego oraz bez wskazania konkretnej wysokości należnego ekwiwalentu. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że w treści zaskarżonej uchwały nie wskazano, że kwota stanowiąca podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu powinna być opublikowana w obwieszczeniu Prezesa GUS ostatnim przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ponadto zaniechano wskazania konkretnej wysokości należnego ekwiwalentu, ograniczając się wyłącznie do przedstawienia niepełnego sposobu obliczania jego wysokości. Zdaniem skarżącego proste powołanie się na maksymalną, tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku określonego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zatem dokonano niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, wprowadzając odmienną od ustawy regulację pozwalającą na dowolne ustalenie wysokości wypłacanego ekwiwalentu, w oderwaniu od treści ustawy kompetencyjnej. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, modyfikacja treści zaskarżonej uchwały działa dezinformująco, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Podkreślono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, adresowanym do odbiorcy lokalnego, który powinien mieć pełną wiedzę o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Przepisy aktu prawa miejscowego muszą być zatem jednoznaczne i nie mogą dawać możliwości interpretacyjnych niezgodnych z treścią przepisów ustawy. Wskazano, że istnieje możliwość powtórzenia regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale w takim przypadku powinno być to powtórzenie dosłowne, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej. Natomiast modyfikacja przepisów ustawowych, polegająca na zaniechaniu wskazania, że wysokość ekwiwalentu powinna być ustalana w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS wydane jako ostatnie przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, skutkuje utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy, co z kolei oznacza, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zapis ten rzutuje na całość postanowień zawartych w uchwale, co zdaniem skarżącego winno skutkować uznaniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Barciany wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Podniesiono, że Rada Gminy wypełniła delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust 2 u.o.s.p. Wskazano, że określona w zaskarżonej uchwale wysokość ekwiwalentu nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jak również nie stwarzała jakichkolwiek problemów interpretacyjnych adresatom tej normy, w szczególności strażakom ochotnikom. Powołując się na Zasady techniki prawodawczej oraz orzecznictwo sadowoadministracyjne podano, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, gdyż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Wskazano, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. W ocenie Wójta Gminy w oparciu o art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rada posiada kompetencje wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu i nie posiada delegacji do stanowienia o sposobie jego naliczania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA) Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Należy zauważyć, że art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. określa, komu przysługuje ekwiwalent pieniężny. Natomiast art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że Rada Gminy została upoważniona do ustalenia wysokości ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. Ustawodawca zastrzegł jedynie, że ustalona kwota nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Oznacza to, że Rada została upoważniona do określenia konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu, co z kolei pozwala na obliczenie wysokości ekwiwalentu przysługującego konkretnemu strażakowi ratownikowi lub kandydatowi na strażaka ratownika, obliczonego według zasad określonych w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jak wskazano bowiem w wyroku NSA z 13 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 2588/22, dostępny w CBOSA) "posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym". Ponadto należy wskazać, że dopiero określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 146/24, dostępne w CBOSA). Zatem całkowicie chybiona jest argumentacja Wójta, która opiera się na braku rozróżnienia powyższych pojęć. Przy czym przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko nie jest do końca konsekwentne, skoro w § 1 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały określono jednak konkretne kwoty, a nie powtórzono zapisy ustawowe. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ stanowiący gminy nie zrealizował prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej organ stanowiący gminy musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 88/23, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.