II SA/Ol 81/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1) uchyla: a) zaskarżoną decyzję, b) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", c) postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", d) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", e) decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 15 września 2014 r. poseł L. S., powołując się na ustawę z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U z 2011 r. Nr 7, poz. 29) oraz prośbę o interwencję członków Stowarzyszenia "[...]", zawiadomiła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o samowolnej budowie ciągu pieszo-jezdnego na części działki nr "[...]", obręb L., gm. J. i wniosła o podjęcie stosownych czynności w celu wyeliminowania niezgodnych z prawem działań inwestora. Sprawa została przekazana według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji"), który prowadził początkowo czynności sprawdzające. W czasie kontroli z dnia 25 września 2014 r. stwierdzono, że "od przepustu na rowie melioracyjnym do miejsca planowanego ustawienia wiatraków rozpoczęto roboty budowlane (ziemne) polegające na utwardzeniu ciągu pieszo-jezdnego. Na planowanej trasie zdjęto warstwę humusu, częściowo wykonano korytowanie, na długości ok. 70 m wykonano niwelację terenu". Podczas oględzin z dnia 4 listopada 2014 r. inspektorzy ustalili też, że "inwestor przesunął z działki nr "[...]"na działkę nr "[...]" górną warstwę ziemi rodzimej, zmieniając tym samym w niewielkim stopniu ukształtowanie terenu działki nr "[...]"". Ustalono również, że roboty te inwestor wykonał przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zgodnie z oświadczeniem inwestora roboty zostały wykonane w okresie od 4 sierpnia 2014r. do 2 września 2014 r. Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. PINB poinformował inwestora M. B. oraz Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako Stowarzyszenie) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wiązanych z budową ciągu pieszo-jezdnego na działce nr "[...]", położonej w miejscowości L., gm. J. Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. inwestor zawiadomił organ I instancji, że nie zamierza legalizować wykonanych robót i o przystąpieniu do prac związanych z przywróceniem poprzedniego stanu gruntu. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. inwestor zawiadomił organ o przywróceniu stanu poprzedniego. W dniu 22 grudnia 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny działki nr "[...]" w obecności inwestora i dwóch geodetów. Ustalono, że inwestor przywrócił ukształtowanie terenu z roku 2009/2010 i zlikwidował oskarpowania. Wykonano dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Powołując się na wynik kontroli, stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja ta doręczona została Stowarzyszeniu w dniu 13 stycznia 2015 r. W dniu 19 stycznia 2015 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Wskazało, że inwestor nie przywrócił terenu do stanu pierwotnego, gdyż nie usunął gruzu, którym zasypał wąwóz istniejący uprzednio na działce nr "[...]". Inwestor wykonał tylko prace polegające na wyrównaniu ziemi, którą pokryto gruz nawieziony do wąwozu. Tym samym rzędne terenu zostały zmienione, a ukształtowanie terenu jest inne niż w roku 2009/2011. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" lub "organ II instancji") uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że organ I instancji naruszył art. 31 k.p.a., gdyż nie ustalił czy Stowarzyszenie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Wyjaśnił, że może to nastąpić na wniosek organizacji społecznej, gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi. Podniósł też, że Stowarzyszenie nie zostało zawiadomione o przeprowadzeniu oględzin. Zobowiązał organ I instancji do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i powtórzenia oględzin z udziałem Stowarzyszenia w celu zweryfikowania okoliczności podnoszonych w odwołaniu. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. Stowarzyszenie wystąpiło do PINB z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" organ I instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" r. WINB, na skutek zażalenia Stowarzyszenia, uchylił powyższe postanowienie i orzekł o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w sprawie robót budowlanych związanych z budową ciągu pieszo-jezdnego na działce nr "[...]" w Lekitach. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowych robót. Podał, że w dniu 1 lipca 2015 r. inspektorzy dokonali ponownej kontroli działki, w której uczestniczyli członkowie Stowarzyszenia i inwestor. W czasie kontroli strony wypowiedziały się w sprawie. Na podstawie analizy akt sprawy PINB uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie podniosło takie same argumenty jak w poprzednim odwołaniu. Dodatkowo zarzuciło, że pracownicy PINB nie podjęli żadnych czynności w celu sprawdzenia stanu faktycznego, tj. zasypania wąwozu gruzem. Poinformowali jedynie członków Stowarzyszenia, aby wynajęli geodetów i dokonali kontroli terenu we własnym zakresie. Jednak nie jest to możliwe, gdyż teren stanowi własność prywatną inwestora i jedynym organem, który może przeprowadzić taką kontrolę jest inspektor nadzoru budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przyjmując, że bez względu na to, czy teren został przywrócony do stanu poprzedniego, w niniejszej sprawie należało ocenić, czy na dzień dzisiejszy istnieje część obiektu budowlanego, która ze względu na odstąpienie inwestora od legalizacji, powinna zostać rozebrana w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że za taką część obiektu mógłby zostać uznany sporny nasyp służący do utwardzenia terenu, o ile istnieje i do jego budowy użyto wyrobów budowlanych. Zarzucił, że organ I instancji nie dokonał takiej oceny, przyjmując przedwcześnie, że brak jest przedmiotu postępowania. M. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił organowi II instancji naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł, że nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż zebrany do tej pory materiał dowodowy jest wystarczający dla ustalenia stanu faktycznego. Zakwestionował też zasadność dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek przeanalizowania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem w jej całokształcie, czyli od momentu jej wszczęcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są wszystkie rozstrzygnięcia (akty) wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Rozpoznając przedmiotową skargę zgodnie z przedstawionymi kryteriami Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie mogą pozostać w obrocie prawnym wszystkie rozstrzygnięcia wydane przez organ II i I instancji po wniesieniu przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia "[...]"r., która winna zostać uznana za ostateczną. Wniesienie odwołania od tej decyzji przez Stowarzyszenie było niedopuszczalne z powodu oczywistego braku przymiotu strony i braku udziału w postępowaniu na prawach strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż organizacji społecznej przysługują prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, ale tylko, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu I instancji, a jeżeli nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji, to nie ma również legitymacji do złożenia odwołania, jeżeli postępowanie przed organem II instancji nie zostało wywołane przez uprawniony do tego podmiot (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1131/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego brak było podstaw do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia z dnia 19 stycznia 2015 r., co uzasadniało uchylenie decyzji kasacyjnej organu II instancji z dnia "[...]" r. Prawidłowo, organ II instancji powinien załatwić to odwołanie poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Bez wątpienia, Stowarzyszenie, co dostrzegł organ II instancji wydając decyzję kasacyjną z dnia "[...]" r., nie złożyło do dnia orzekania przez organ odwoławczy wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie, organ I instancji nie miał podstaw do rozstrzygania tej kwestii. Bezpodstawnie więc organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i zobowiązał PINB do wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro na dzień wydawania tejże decyzji wniosek taki nie został w ogóle złożony. Brak było jakiegokolwiek uzasadnienia aby jako wniosek taki potraktować pismo wniesione w trybie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w którym posłanka powołuje się na prośbę członków Stowarzyszenia o interwencję. Działania takiego nie mógł usprawiedliwiać fakt doręczenia Stowarzyszeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji. Skoro prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., to żądanie takie nie może być dorozumiane. Tym bardziej, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, a przez to umożliwienie jej oddziaływania na przebieg tego postępowania, musi być uzasadnione, i uwarunkowane jest wykazaniem przez taki podmiot spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie (in fine). Organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. dopiero od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, publ. "Orzecznictwo NSA i wsa", wyd. LexisNexis 6(9).2005, str. 39). Oznacza to, że z chwilą wydania postanowienia załatwiającego pozytywnie zgłoszone żądanie, organizacji przysługują prawa strony, ale ze skutkiem na przyszłość, czyli organizacja taka nie może domagać się powtórzenia czynności uprzednio podejmowanych przez organ w sprawie, w tym np. doręczenia decyzji w celu jej zaskarżenia. Poza tym zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, ale tylko dopóki postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 978/10). Stowarzyszenie zaś złożyło wymagany wniosek dopiero w dniu 5 marca 2015 r. (k.42 akt administracyjnych), na skutek wadliwej decyzji kasacyjnej WINB z dnia 26 lutego 2015 r. Działanie to było już bezprzedmiotowe i nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż postępowanie administracyjne było kontynuowane niezgodnie z prawem, mimo że decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej, unormowanej w art. 16 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. Termin ten biegnie dla podmiotów, którym doręczono rozstrzygnięcie, ale tylko legitymowanych do jego wniesienia. Potwierdza to treść art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie służy stronie. O przymiocie strony postępowania administracyjnego zaś nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo doręczenie podmiotowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji wydanej przez organ I instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego automatycznie statusu strony. Z tego też względu, fakt uznawania Stowarzyszenia przez WINB za stronę postępowania nie obligował organu odwoławczego do rozpoznania wniesionego przez nie odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od podmiotu uprawnionego. Ustalenie, zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania. Zatem w razie nieskorzystania przez stronę albo podmiot dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony z odwołania w ustawowym terminie, decyzja organu I instancji w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1676/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stowarzyszenie było natomiast jedynym podmiotem, który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, nie będąc do tego uprawnionym, jak to już wyjaśniono. Z powyższych względów wniosek stowarzyszenia z dnia 4 marca 2015 r. nie mógł już podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość, co uzasadniało umorzenie postępowania z tego wniosku. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2015r. i postanowienia organu II instancji z dnia 15 maja 2015 r. w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Nieuprawnione bowiem było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które zostało już zakończone. Konsekwentnie, uchylenia wymagała decyzja organu I instancji z dnia 29 września 2015 r. oraz zaskarżona decyzja organu II instancji z dnia 20 listopada 2015 r., które na skutek wadliwej poprzedzającej ją decyzji kasacyjnej dotyczyły w istocie sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) Dostrzeżone uchybienia procesowe nie pozwalają Sądowi odnieść się do merytorycznych aspektów sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1800).