II SA/Ol 817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Elbląg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 lipca 2021 r., nr PN.4131.273.2021 w przedmiocie nadania Statutu Szpitalowi Miejskiemu św. Jana Pawła II w Elblągu oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 lipca 2021 r., nr PN.4131.273.2021, Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/528/2021 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Miejskiemu św. Jana Pawła II w Elblągu. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że uchwała wpłynęła do organu 28 czerwca 2021 r. Materialną podstawę do podjęcia badanej uchwały, stanowił art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711 ze zm.), zgodnie z którym w statucie podmiotu leczniczego, niebędącego przedsiębiorcą, określa się nazwę, siedzibę, cele i zadania podmiotu, formę gospodarki finansowej, a także - organy i strukturę organizacyjną podmiotu leczniczego, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Statut może przewidywać także prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Organu nadzoru wskazał, że okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji muszą być skonkretyzowane w statucie podmiotu leczniczego i określone w taki sposób, aby nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady. Tymczasem w § 12 statutu (stanowiącego załącznik do uchwały) postanowiono, że w przypadku zaistnienia przyczyn wymienionych w pkt 1) - pkt 3) tegoż paragrafu, członek Rady Społecznej "może być" odwołany przed upływem kadencji. W ocenie organu nadzoru taka redakcja przepisu pozwala organowi tworzącemu na swobodne decydowanie o odwołaniu. Przepis otwiera możliwość odwołania członka, nie stanowiąc o obowiązku jego odwołania, co stanowi nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 42 ust. 2 pkt 4) ustawy o działalności leczniczej. Organ nadzoru uznał, że występujący w przedmiotowej uchwale brak przekłada się na możliwość jej stosowania, a wobec tego musi być uznany za istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności ww. aktu w całości. Gmina Miasto Elbląg (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej polegające na błędnym uznaniu, iż uchwała podjęta została z naruszeniem tego przepisu w zakresie dotyczącym § 12 statutu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej stanowi jedynie o konieczności zawarcia w statucie podmiotu leczniczego okoliczności dotyczących odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji, a więc wymaga wskazania konkretnych przypadków, w jakich członek rady społecznej będzie mógł być odwołany. Zauważyła, że przepis ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Wskazała, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1819/12 jednoznacznie wynika, iż prawidłowe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy odnosi się do możliwości odwołania członka rady społecznej, a nie istnienia obowiązku tym zakresie. Podkreśliła, że z cytowanego przepisu wynika przede wszystkim obowiązek innego rodzaju, przejawiający się w konieczności określenia w statucie podmiotu leczniczego okoliczności odwołania członków rady społecznej, czyli obligatoryjnego podania, w jakich sytuacjach bądź też jakie wydarzenia muszą nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie. Musi to nastąpić w taki sposób, aby z jednej strony nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, a z drugiej - nie stwarzały możliwości swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, warunek ten został spełniony poprzez określenie przypadków odwołania członka rady społecznej w § 12 ust. 1 pkt 1 - 3 statutu. W związku z tym brak jest podstaw do zarzucania skarżącej naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, w sytuacji kiedy jego dyspozycja przez skarżącą została odzwierciedlona w treści statutu. Pełnomocnik zauważył, że podniesiona przez Wojewodę kwestia swobodnego decydowania o odwołaniu członka rady społecznej, jako nieprawidłowość, może wystąpić, kiedy w statucie brak jest określenia konkretnych sytuacji, w których może nastąpić odwołanie, a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że spór sprowadza się do ustalenia prawidłowej wykładni art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, a konkretnie - czy przepis ten wymaga, aby określone w uchwale okoliczności odwołania członków rady społecznej były sformułowane w sposób powodujący konieczność odwołania w przypadku ich zaistnienia, czy też przepisy uchwały mogą dawać jedynie możliwość odwołania. Wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sporu tego nie rozstrzyga cytowany pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 października 2021 r., sygn. II OSK 1819/12, ani też dalsze orzecznictwo powoływane w uzasadnieniu skargi (wyrok WSA w Szczecinie sygn. II SA/Sz 431/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. II SA/Go 929/12). W przedmiotowych wyrokach sądy rozstrzygały sprawy, w których w treści statutów w ogóle nie zawarto przesłanek, warunków, przyczyn czy zdarzeń uzasadniających odwołanie. Wyprowadzanie na ich podstawie wniosków o fakultatywności odwołania członka rady w przypadku spełnienia się wskazanych w statucie przesłanek, jest zdaniem organu nadzoru zbyt daleko idące i nieuzasadnione. Wojewoda dostrzegł, że § 12 ust. 1 statutu stanowił, że Członek Rady Społecznej może być odwołany przed upływem kadencji w razie: 1) skazania członka przez sąd na karę pozbawienia praw publicznych; 2) wskazania przez Wojewodę innej osoby jako przedstawiciela do Rady Społecznej; 3) wskazania przez Radę Miejską innej osoby jako jej przedstawiciela do Rady Społecznej. Zdaniem organu nadzoru, wskazane przyczyny utraty członkostwa są tego rodzaju, że w razie ich zaistnienia, dany członek rady w istocie swej zostaje pozbawiony możliwości lub uzasadnienia do dalszego sprawowania swej funkcji. W konsekwencji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby podmiotowi tworzącemu pozostawiać swobodę w przedmiocie podjęcia decyzji o odwołaniu lub nieodwołaniu członka rady społecznej przed upływem kadencji. W ocenie organu nadzoru, przyjęcie argumentacji przedstawionej przez skarżącego prowadzić może do takiej sytuacji, w której w przypadku skazania członka na utratę praw publicznych bądź też w przypadku wskazania przez wojewodę lub radę gminy innej osoby jako własnego przedstawiciela do rady, nie dojdzie do odwołania danego członka, pomimo iż nie może on już pełnić swojej funkcji lub utracił poparcie podmiotu wskazującego. Taki stan faktyczny powodował będzie poważne wątpliwości, czy rada społeczna, złożona z nieodwołanych bezpodstawnie członków, obradowała i realizowała przyznane jej kompetencje we właściwym składzie, czy też posiedzenia i czynności takiej rady społecznej nie będą w swej istocie posiedzeniami lub czynnościami rady społecznej konkretnego szpitala. Wojewoda podał, że z racji pełnionych funkcji zna takie przypadki. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczył, że z brzmienia § 12 załącznika do uchwały wynika, że w przypadku zaistnienia przesłanek z pkt 1-3 członek rady zostanie odwołany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga kwestia, czy nadany zaskarżoną uchwałą Statut Szpitala Miejskiego św. Jana Pawła II w Elblągu prawidłowo wypełnia dyspozycję delegacji ustawowej z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie dotyczącym obowiązku określenia okoliczności odwołania członków rady społecznej. Obie strony prawidłowo wskazują, że omawiany przepis obliguje organ stanowiący do sprecyzowania w statucie, jakie sytuacje, bądź też jakie wydarzenia muszą nastąpić, aby można było skutecznie odwołać członka rady społecznej przed upływem kadencji. Okoliczności te muszą być jednoznacznie wymienione w statucie. Aby jednak możliwe było skuteczne odwołanie członka rady społecznej z podanych przyczyn, brzmienie przepisów musi kategorycznie wskazywać na obowiązek odwołania. Na kanwie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej sformułowanie "określa się okoliczności odwołania członków rady społecznej" oznacza nie tylko wymóg podania faktów uzasadniających odwołanie, ale też obowiązek odwołania z tych przyczyn. W zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale kwestie odwołania pozostawiono uznaniu właściwego organu. Świadczy o tym użyty § 12 załącznika do uchwały zwrot "może być odwołany". Sformułowanie takie nie obliguje rady społecznej do odwołania członka w przypadku spełnienia przesłanek do odwołania. Sporny zapis ma charakter dyskrecjonalny, przyznaje radzie społecznej swobodę decydowania o wszczęciu postępowania w sprawie odwołania. W konsekwencji, mimo zaistnienia uzasadnionych podstaw do odwołania, może dochodzić do sytuacji, w której członek rady, wbrew intencji prawodawcy, nie zostanie odwołany. Zgodzić należy się z Wojewodą, że określone w § 12 załącznika do uchwały w pkt 1-3 przyczyny odwołania są tego rodzaju, że ich zaistnienie bezwzględnie wymaga odwołania członka rady społecznej. Pozostawienie odwołania w tych przypadkach do uznania radzie społecznej jest sprzeczne z celem art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, a także narusza przepis art. 40 ust. 1 Kodeksu karnego, określającego skutki pozbawienia praw publicznych oraz art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. b) tiret pierwsze i drugie ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którymi członkami rady społecznej są: przedstawiciel wojewody i przedstawiciele organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Podmiotom tym nie można więc odmówić prawa decydowania o wyborze przedstawiciela. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że omówione naruszenie uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wyszczególnionego przepisu § 12 załącznika do uchwały w sposób istotnie naruszającego prawo, oznaczałoby funkcjonowanie ułomnego statutu, niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez organ stanowiący gminy, a więc niespełniającego swojej funkcji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.