II SA/Ol 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych dla zawodników za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Miejskiej Rada Miejska w Elblągu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 31§ 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie podjęła w dniu 14 listopada 2013 r. uchwałę Nr XXVI/705/2013 w sprawie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych dla zawodników za osiągnięte wyniki sportowe oraz dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym (dalej zwana: uchwałą). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 20 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2013r., poz. 3739). Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł Prokurator Rejonowy w Elblągu, zarzucając naruszenie przepisów § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 31 § 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 176), poprzez zamieszczenie w niżej wskazanym przepisie cytowanej uchwały oraz przepisach Regulaminu stanowiącego jej załącznik przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe: - w § 4 uchwały bez upoważnienia ustawowego wprowadzono ograniczenie zakresu podmiotowego świadczeń stypendiów sportowych poprzez wskazanie jako beneficjentów rzeczonych świadczeń jedynie zawodników zrzeszonych w elbląskim klubie sportowym, którego siedzibą jest Miasto Elbląg, osiągającego wynik w barwach klubu sportowego, którego siedziba jest Miasto Elbląg, posiadającego aktualną licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydaną przez właściwy polski związek sportowy, prezentującego nienaganną postawę etyczną i moralną, uprawiającego dyscyplinę objętą systemem sportu młodzieżowego lub uprawiającego dyscyplinę w sportach olimpijskich lub nieolimpijskich w kategorii do 25 roku życia lub uprawiającego dyscyplinę objętą programem igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych; - w § 6 uchwały bez upoważnienia ustawowego nieprecyzyjne określenie wysokości stypendium jako procent kwoty bazowej od 20% do 80 % - kwoty bazowej w wysokości 2.000 zł; - w § 11 pkt 1 bez ustawowego upoważnienia przeniesienie uprawnienia do określenia wysokości świadczenia stypendialnego na Prezydenta Miasta Elbląga na skutek braku jednoznacznych wskazań co do wysokości świadczenia stypendialnego. W konsekwencji Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec zapisów § 143 w zw. z § 135 rozporządzenia z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego ustawą upoważniającą dany organ do uregulowania określonego rodzaju spraw. W uchwale Rada wprowadziła zapisy wykraczające poza upoważnienie wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, ograniczając krąg adresatów, których uchwała może dotyczyć. W § 4 uchwały w sposób nieuprawniony ograniczono katalog osób uprawnionych do otrzymania stypendiów. Jest to nieuprawniona modyfikacja art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie naruszająca konstytucyjną zasadę równości społecznej, a posłużenie się dodatkowymi kwantyfikatorami uzyskania stypendium sportowego stanowi oczywiste naruszenie delegacji ustawowej. Wysokość stypendium sportowego powinna zostać precyzyjnie określona poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma dana osoba za swoje osiągnięcia sportowe lub poprzez określenie sposobu jej wyliczenia, a kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, który nie może ich przekazać organowi wykonawczemu czyli prezydentowi. Z brzmienia § 11 pkt 1 uchwały wynika, że Prezydent Miasta Elbląg przyznaje stypendia sportowe, unormowanie to narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ustawy o sporcie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Elblągu wiosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że gmina będąca fundatorem stypendium może w uchwale określić dowolne zasady i tryb przyznawania stypendiów, o ile będą one przyznawane – jak stanowi ustawa – za wynik sportowy. Tak też postanowiono w zaskarżonej uchwale. Nieważność uchwały może być stwierdzona, tylko wtedy gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego, była również przedmiotem oceny organu nadzoru, który nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień przy jej podejmowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2016 r., poz. 718) ( dalej p.p.s.a. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) dalej: u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996r. sygn. SA/Gd 327/95). Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w tej sprawie jej zasadna, choć nie wskazuje ona wszystkich istotnych uchybień zawartych w skarżonej uchwale. Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 176, ze zm.), jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., w sprawie II OSK 1077/09, CBOSA ). Przechodząc do analizy przepisów skarżonej uchwały stwierdzić należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie, stanowiąc w art. 31 ust. 1 i 2, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody mogą być również przyznawane dla trenerów szkolących zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe. Z kolei ust. 3 tego artykułu stwierdza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. Z upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe, może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport lub trener szkolący takiego zawodnika (ust. 3). Naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w skarżonej uchwale Rady Miejskiej w Elblągu są ograniczenia dotyczące osób mogących otrzymywać stypendia. W § 4 uchwały w kolejnych pięciu punktach wprowadzono zapisy warunkujące, bądź ograniczające możliwość przyznania stypendium sportowego, które nie mają żadnego umocowania ustawowego. Przypomnieć należy, że w czterech punktach § 4 uchwały wprowadzono wymóg bycia zawodnikiem elbląskiego klubu sportowego, osiągnięcia wyniku w barwach tego klubu, posiadania licencji wydanej przez właściwy związek sportowy oraz uprawiania dyscypliny objętej sportem młodzieżowym lub w kategorii senior do 25 roku życia. W ocenie Sądu przepisy zamieszczone we wskazanej jednostce redakcyjnej określają dodatkowe, nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym warunki, jakie winien spełniać sportowiec, by mógł uzyskać okresowe stypendium sportowe. Ograniczenia te dotyczą zarówno konieczności przynależności do elbląskiego klubu sportowego i osiągnięcia wyniku sportowego w barwach klubu, którego siedzibą jest Elbląg (§ 4 pkt 1 i 2 uchwały), czy też posiadania licencji polskiego związku sportowego i ograniczeń wiekowych (§ 4 pkt 3 i 5 uchwały). Należy podkreślić, że katalog podmiotów mogących otrzymywać stypendia lub nagrody sportowe, został określony przez ustawodawcę. Z przepisów art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie wynika jednoznacznie, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz ich trenerów. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada umocowania do doprecyzowania tego katalogu, ani jego zmiany. Tymczasem Rada poprzez zapisy § 4 uchwały pozbawiła prawa do nagrody osoby niezrzeszone w elbląskich klubach sportowych, ograniczając ten krąg do zawodników klubów sportowych, których siedzibą jest Elbląg. Niewiadomą pozostaje również, dlaczego w dyscyplinach olimpijskich i nieolimpijskich znaczenie dla Rady mają osoby uprawiające sport do 25 roku życia. Kryterium, które może być brane pod uwagę, jest znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Nawet gdyby przyjąć, że wskazanie przez Radę dyscypliny sportowej ważnej dla danej Gminy nastąpiło poprzez wskazanie, że są to dyscypliny, które są prowadzone w klubach sportowych działających na terenie Gminy, to jeszcze nie oznacza, że prawidłowym podkreśleniem znaczenia danego sportu dla jednostki jest określenie, że sport taki może być uprawiany jedynie w ramach klubu sportowego działającego na terenie Gminy. Dyscyplina sportu ważna dla Gminy może bowiem być uprawiana przez osoby fizyczne zarówno w ramach klubu sportowego działającego na terenie Gminy, jak również osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportową może nie być związana z żadnym klubem działającym na terenie Gminy, lecz uprawiać dyscyplinę sportową ważną dla niej i osiągać we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, przy czym być jej mieszkańcem. Nawet pobieżna analiza pkt 4 § 4 uchwały pozwala na przyjęcie, że zawarte tam stwierdzenia o nienagannej etycznie i wysoce moralnej postawie oraz ścisłym przestrzeganiu obowiązujących przepisów, stosując się do zasad fair play jest nie tylko wykroczeniem poza ustalone kryterium ustawowe, ale faktycznym scedowaniem uprawnienia organu stanowiącego gminy na organ wykonawczy. Zestawienie powyższego zapisu z § 11 pkt 1 uchwały mówiącym o tym, że stypendia sportowe dla zawodników i stypendia dla trenerów przyznaje Prezydent Miasta Elbląg, jednoznacznie przekonuje, że Rada wprowadzając dodatkowe kryteria, które są bardzo ocenne (postawa – nienaganna etycznie, wysoce moralna, ścisłe przestrzeganie), faktycznie przekazała swoje uprawnienie dotyczące przyznawania stypendiów Prezydentowi Elbląga. Dodatkowym potwierdzeniem zaprezentowanej wyżej tezy, o bezprawnym scedowaniu swoich uprawnień przez Radę Miejską w Elblągu, jest brak precyzyjnego określenia wysokości przyznawanego stypendium. Tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród, które są przyznawane na podstawie art. 31 ustawy o sporcie. Słusznie Prokurator w skardze kwestionuje zapisy § 6 uchwały, pozwalające organowi wykonawczemu na ustalanie wysokości stypendium jako sprzeczne z treścią art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. W każdym z przypadków przedstawionych w ustępie 3 § 6 uchwały, to organ wykonawczy gminy, a nie Rada, faktycznie decyduje o wysokości przyznanego stypendium. Przyjęcie kwoty bazowej a następnie zastosowanie zapisów procentowych, ale nigdy precyzyjnie, a zawsze w procentach od do (np. od 60% do 80%), pozwala na stwierdzenie, że Rada Miejska w Elblągu określiła dolną i górną granicę takiego stypendium, ale o jego wysokości w każdym przypadku decydował Prezydent. Do takiego samego wniosku prowadzi ponowne zestawienie treści zapisów z § 6 uchwały z jej § 11 pkt 1 zgodnie z którym, to nawet nie wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Elbląg, ale w myśl tego zapisu to właśnie ten organ, a nie Rada Miejska przyznaje stypendia sportowe. Powyższe oznacza wykroczenie poza delegację ustawową, jak również jej modyfikację poprzez przeniesienie kompetencji w zakresie przyznawania stypendiów, skoro z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wynika, że do określenia wysokości stypendium upoważniona jest rada, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Bez wątpienia to naruszenie prawa ma charakter istotny, gdyż doszło do naruszenia kompetencji organu, który na mocy przepisu upoważniającego określał organ uprawniony do określenia wysokości stypendium. Jeszcze większe uprawnienia bez podstawy prawnej scedowane zostały na Prezydenta w § 5 ust. 4 i w § 6 ust. 4, w którym zawarto unormowania, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezydent Elbląga może przyznać stypendium za inne osiągnięcia sportowe niż wymienione w uchwale i wyższe niż określone w § 6 ust. 3 uchwały. Analogiczne lub bardzo zbliżone do zapisów dotyczących sportowców w uchwale zawarte zostały unormowania dotyczące trenerów. W tym przypadku zapis § 7 ust. 1 również ograniczał możliwość przyznania stypendium tylko trenerom klubów elbląskich, a co do kwoty tego stypendium organowi wykonawczemu Rada pozostawiła jeszcze większą dowolność przyjmując w § 7 ust. 2 uchwały, że wysokość stypendium dla trenera może wynieść od 10% do 100% przeciętnego wynagrodzenia w roku poprzedzającym rok składania wniosku stypendialnego. Wyeliminowanie opisanych wyżej zapisów uchwały dotyczących określenia osób, którym można przyznać stypendium, a w szczególności zapisów dotyczących wysokości w jakiej stypendia mogą być przyznane skutkowało tym, że stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć całości zaskarżonej uchwały, a nie poszczególnych jej zapisów. Najprościej rzecz ujmując stwierdzić należy, że nie można pozostawić w obrocie prawnym uchwały dotyczącej możliwości przyznania stypendium, jeżeli na podstawie jej zapisów nie można określić wysokości żadnego stypendium. Poza tym zwrócić należy uwagę na § 8 ust. 1 uchwały, który zawęża możliwość do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie stypendium tylko do zawodników i trenerów klubów sportowych i wystąpienia z wnioskiem przez klub sportowy, Prezydenta Miasta Elbląga i dyrektora jednego z departamentów. W ocenie sądu takie zawężenie stanowi nie tylko naruszenie delegacji ustawowej, ale również konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji. Przepis ten po prostu pozwala na uprzywilejowanie zawodników i trenerów będących członkami klubów sportowych. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium konkretnej osobie ze środków publicznych na podstawie aktu prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, niezależnie od tego jak ten akt zostanie nazwany z formalnego punktu widzenia. Skoro więc postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności. Zatem przepis § 11 ust. 2 uchwały stanowiący, że decyzja Prezydenta Miasta Elbląg jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie narusza przepisy prawa w sposób istotny. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.