II SA/Ol 82/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i C. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania nakazanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") stwierdził wykonanie nałożonych decyzją z "[...]"r., w sprawie wykonania przez właścicielkę lokalu "[...]", obowiązków: 1) wykonanie izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o powierzchni 14,66 m2 przez zastosowanie wełny mineralnej o grubości warstwy 16 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej warstwy z polepy glinianej o grubości 10 cm; 2) uzupełnienie warstwy izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o powierzchni 12,01 m2, przez ułożenie na pozostałej polepie glinianej (pozostało 25% pierwotnie istniejącej polepy) wełny mineralnej o grubości warstwy 12 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej części warstwy polepy glinianej, w taki sposób, aby całkowita grubość warstwy z polepy glinianej wynosiła po uzupełnieniu 10 cm; 3) uzupełnienie warstwy izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o powierzchni 8,50 m2, w przedpokoju o powierzchni 4,75 m2 i w kuchni o powierzchni 6,56 m2 przez ułożenie na pozostałej polepie glinianej (pozostało 50% pierwotnie istniejącej polepy) wełny mineralnej o grubości warstwy 8 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej części warstwy polepy glinianej, w taki sposób, aby całkowita grubość warstwy z polepy glinianej wynosiła 10 cm; 4) w ww. pomieszczeniach (trzy pokoje, kuchnia i przedpokój) pod płytami OSB (na płytach ułożono podłogę z deski barlineckiej) w miejscach ich ułożenia na belkach stropowych umieścić podkładki miękkie z gumy lub filcu; 5) sprawdzenie stanu technicznego wykonanej instalacji centralnego ogrzewania (ułożonej w stropie drewnianym między lokalami nr 3 i nr 5) i usunięcie ewentualnych nieszczelności w miejscach połączeń elementów tej instalacji, w trakcie wykonywania robót budowlanych wymienionych w punktach 1 - 3. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, na podstawie przedłożonych przez strony postępowania dokumentów i opinii oraz przeprowadzonych oględzin i zeznań świadków złożonych na rozprawie, że właścicielka lokalu nr 5 wykonała wszystkie nałożone decyzją z 9 września 2013 r. obowiązki. PINB podniósł, że izolacja dźwiękochłonna w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 w pokojach została wykonana przez uzupełnienie warstwy polepy glinianej warstwą z wełny mineralnej do poziomu górnej powierzchni belek stropowych. Na podstawie dokumentacji fotograficznej PINB przyjął, że w stropie w kuchni i w przedpokoju pozostawiono istniejącą polepę glinianą. Ponadto, ustalono, że na belkach stropowych pod płytami OSB zostały umieszczone podkładki z pasków filcu, a na płytach OSB ułożono płyty izolacyjne ze styroduru, polepszające walory akustyczne podłogi. Właścicielka lokalu nr 5 przedłożyła orzeczenie techniczne o stanie technicznym wykonanej instalacji centralnego ogrzewania (ułożonej m.in. w stropie), z której wynikało, że stan techniczny wykonanej instalacji centralnego ogrzewania jest dobry i nie ingeruje akustycznie swoją pracą w lokale sąsiednie w budynku. PINB ocenił, że materiał dowodowy przedłożony w sprawie przez właścicielkę lokalu nr 5 stanowi dowód na wykonanie w istniejącym stropie robót budowlanych z zachowaniem zasad sztuki budowlanej. Dodał, że roboty te miały na celu usunięcie negatywnych skutków prac wykonanych na zlecenie przedniej właścicielki ww. lokalu. PINB zaznaczył, że w opinii akustycznej dotyczącej przebudowanego stropu między przedmiotowymi lokalami potwierdzono prawidłowe wykonanie podłogi w lokalu nr 5 z punktu widzenia zachowania izolacyjności akustycznej od dźwięków uderzeniowych. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu B. i C.K. (dalej: "skarżący") zarzucili, że PINB oparł się na twierdzeniach świadka, który nie przeprowadzał robót, a jedynie wyraził opinię na podstawie twierdzeń stron, w szczególności właścicielki lokalu nr 5. Stwierdzili, że roboty akustyczno-wyciszające nie zostały wykonane właściwie i nadal są narażeni na nadmierny hałas generowanych przez użytkowników lokalu nr 5. Podnieśli ponadto, że PINB nie przeprowadził badań akustycznych hałasu generowanego przez użytkowników tego lokalu. Wnieśli o uchylenie w całości decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę lokalu nr 5 do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z "[...]"r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]"r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu decyzji, że decyzja PINB z "[...]"r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, została utrzymana w mocy decyzją WINB z "[...]" r. Zatem, organ pierwszej instancji zobowiązany był w toczącym się postępowaniu naprawczym stwierdzić czy obowiązek nałożony w ww. decyzji został wykonany. W ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania został zgromadzony materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. Stwierdził, że PINB odniósł się w wydanej decyzji m.in. do treści ekspertyz z 26 lutego 2018 r. i 24 maja 2018 r. i wyjaśnił, że wykonanie odkrywek stropu od strony lokalu nr 3 mogło powodować wypadanie badanej polepy glinianej i mogło być obarczone błędem. PINB wyjaśnił też przyczyny, dla których uznał za wiarygodne dowody przedłożone przez właścicielkę lokalu nr 5, m.in. fotografie przedstawiające etapy wykonanych robót budowlanych. WINB wyjaśnił, że skoro decyzja z "[...]"r. została wykonana, brak było podstaw do ponownego zobowiązania inwestora do wykonania tych samych obowiązków. Ponadto zauważył, że przedmiotowy strop, z uwagi na jego konstrukcję i datę wybudowania budynku, nawet przed wykonaniem przedmiotowych robót prawdopodobnie nie spełniał obecnie obowiązujących norm dotyczących hałasu. W rezultacie, aby spełnić postulat skarżących należałoby przebudować części wspólne budynku. Zakres takich robót wiązałby się z koniecznością wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził, że co do zasady Prawo budowlane nie przewiduje obowiązku dostosowywania starych budynków do nowych warunków technicznych. Dodał, że w opinii akustycznej z 27 marca 2020 r. wskazano, że "nie można oczekiwać, że w budynku wykonanym w starych technologiach - tu: stropy z belek drewnianych - nawet prawidłowe wykonanie wibroizolacji podłogi wprowadzi istotne zmiany w obserwowanej transmisji dźwięków". Tym bardziej nieuzasadnione byłoby nałożenie takiego obowiązku na właściciela jednego lokalu, który jedynie kupił lokal od inwestora (poprzedniego właściciela). WINB stwierdził, że obecna właścicielka lokalu nr 5, która wstąpiła w miejsce inwestora, nie może być traktowana tak samo jak osoba, która bezpośrednio naruszyła przepisy ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji badania akustycznego WINB stwierdził, że pomimo deklaracji skarżących, że przedłożą dowód z tego typu badania, nie skorzystali z tej możliwości. Ocenił, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, w szczególności, że oceniane było wykonanie konkretnych obowiązków, a nie natężenie hałasu, które uzależnione jest od sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń. Dodał, że przed wykonaniem robót przez pierwotną właścicielkę lokalu nr 5 nie były wykonywane badania akustyczne, a zatem nie można ich porównać z badaniem, o które wnioskowali skarżący. WINB ocenił jako nietrafną propozycję przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego przez ponowne ułożenie polepy glinianej, z uwagi na to, że technologia ta nie jest obecnie stosowana. Zauważył, że na natężenie hałasu w pomieszczeniach budynku nie wpływa wyłącznie jego konstrukcja, ale przede wszystkim rodzaj zastosowanego materiału podłogi, rodzaj używanego obuwia czy też zwyczaje domowników. Organ odwoławczy dał wiarę wyjaśnieniom dotyczącym immisji sąsiedzkich, stwierdzając jednocześnie, że decyzja doprowadzająca do stanu zgodnego z prawem wykonane roboty budowlane nie może wykraczać poza zakres określony przez art. 1 ustawy Prawo budowlane. WINB zaznaczył, że za stan techniczny stropu, jako części wspólnej budynku, odpowiadają wszyscy współwłaściciele, a nie wyłącznie właściciele poszczególnych lokali. Skarżący wywiedli skargę do tut. Sądu na ww. decyzję WINB, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją z "[...]"r. na właściciela lokalu mieszkalnego nr 5 zostały nałożone, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane, obowiązki: 1) wykonanie izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o pow. 14,66 m2 przez zastosowanie wełny mineralnej o grubości warstwy 16 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej warstwy z polepy glinianej o grubości 10 cm; 2) uzupełnienie warstwy izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o pow. 12,01 m2, przez ułożenie na pozostałej polepie glinianej (pozostało 25% pierwotnie istniejącej polepy) wełny mineralnej o grubości warstwy 12 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej części warstwy polepy glinianej, w taki sposób, aby całkowita grubość warstwy z polepy glinianej wynosiła po uzupełnieniu 10 cm; 3) uzupełnienie warstwy izolacji dźwiękochłonnej w stropie między lokalami nr 3 i 5 (od strony lokalu nr 5) w pokoju o pow. 8,50 m2, w przedpokoju o pow. 4,75 m2 i w kuchni o pow. 6,56 m2 przez ułożenie na pozostałej polepie glinianej (pozostało 50% pierwotnie istniejącej polepy) wełny mineralnej o grubości warstwy 8 cm lub alternatywnie odtworzenie usuniętej części warstwy polepy glinianej, w taki sposób, aby całkowita grubość warstwy z polepy glinianej wynosiła 10 cm; 4) w ww. pomieszczeniach (trzy pokoje, kuchnia i przedpokój) pod płytami OSB (na tych płytach jest ułożona podłoga z deski barlineckiej) w miejscach ich ułożenia na belkach stropowych umieścić podkładki miękkie z gumy lub filcu; 5) sprawdzenie stanu technicznego wykonanej instalacji centralnego ogrzewania (ułożonej w stropie drewnianym między lokalami nr 3 i nr 5) i usunięcie ewentualnych nieszczelności w miejscach połączeń elementów tej instalacji, w trakcie wykonywania robót budowlanych wymienionych w punktach 1 - 3. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie zaś do ust. 3 art. 51 po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z cytowanych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 . Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z: 15 maja 2019 r., II OSK 1607/17; 8 lutego 2018 r., II OSK 1679/17; 5 lipca 2017 r., II OSK 2740/15; 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że na tym etapie postępowania naprawczego, organy nadzoru budowlanego nie były więc zobowiązane do ustalenia, czy wykonane przez właścicielkę lokalu nr 5 roboty doprowadziły do wygłuszenia pomieszczeń lokalu nr 3, gdyż taki obowiązek nie wynikał z decyzji z "[...]"r. W konsekwencji, nie ciążył też ani na właścicielce lokalu nr 5, ani na organach nadzoru budowlanego obowiązek wykonania badania akustycznego hałasu generowanego przez użytkowników lokalu nr 5. Zasadnie WINB zauważył również, że skoro nie przeprowadzono takich badań przed wykonaniem przez poprzednią właścicielkę lokalu nr 5 robót, to nie jest możliwe porównanie wyników ewentualnego aktualnego badania natężenia hałasu w celu ustalenia, czy poziom generowanego przez użytkowników ww. lokalu hałasu rzeczywiście wzrósł, co zarzucają skarżący. Należy podzielić ocenę organów nadzoru budowlanego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wniosek, że właścicielka lokalu nr 5 wykonała obowiązki nałożone decyzją z "[...]"r. Jak wynika z tzw. "notatek służbowych" z 5 lutego 2018 r. i 18 kwietnia 2018 r. sporządzonych przez "[...]"- uprawnionego kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a także zdjęć wykonanych przez właścicielkę lokalu nr 5 i wykonawcę prac budowlano-remontowych w tym lokalu, w podłodze/stropie między przedmiotowymi lokalami oczyszczono z gruzu polepę, a przestrzeń nad polepą uzupełniono wełną mineralną twardą w płytach. Ponadto uzupełniono przekładki z pasków filcu na belkach stropowych i ułożono płyty OSB. Panele podłogowe ułożono na podkładzie z płyt wygłuszających ze styroduru i piance polietylenowej. Powyższe ustalenia zostały doprecyzowane przez PINB w toku rozpraw administracyjnych 8 lutego 2018 r., 2 lipca 2018 r. i 23 stycznia 2020 r. W efekcie, PINB ustalił, że izolacja dźwiękochłonna w stropie między lokalami nr 3 i nr 5 w pokoju o pow. 14,66 m2 została wykonana przez uzupełnienie warstwy polepy glinianej o grubości 9 cm warstwą z wełny mineralnej do poziomu górnej powierzchni belek stropowych. Izolacja dźwiękochłonna w stropie w pokoju o pow. 12,01 m2 została wykonana przez uzupełnienie istniejącej warstwy polepy glinianej warstwą z wełny mineralnej do poziomu górnej powierzchni belek stropowych. PINB wyjaśnił, że przyjął, iż warstwa polepy glinianej w tym pokoju wynosi 5,0 cm, a nie 9 cm, jak podano w ekspertyzach technicznych, sporządzanych na zlecenie skarżących, zatem pozostała wysokość przestrzeni izolacyjnej wyniosła około 14 cm, która została wypełniona warstwą wełny mineralnej do poziomu górnej powierzchni belek stropowych. Izolacja dźwiękochłonna w stropie w pokoju o pow. 8,5 m2 została wykonana podobnie jak w pokoju o pow. 12,01 m2. W stropie w kuchni i przedpokoju pozostawiono istniejącą polepę glinianą. Ponadto, na belkach stropowych pod płytami OSB zostały umieszczone podkładki z pasków filcu, a na płytach OSB ułożono płyty izolacyjne ze styroduru, polepszające walory akustyczne podłogi. Ustaleń tych nie podważają ekspertyzy techniczne przedłożone przez skarżących. PINB szczegółowo wykazał, że ich autor podawał rozbieżne dane dotyczące grubości polepy glinianiej w stropie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.