II SA/Ol 82/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 25 marca 2021 r., nr XLI/234/2021 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobre Miasto w 2021 roku I. stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą z dnia 25 marca 2021 r. Nr XLI/234/2021, Rada Miejska w Dobrym Mieście przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dobre Miasto w 2021 roku, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 z późn. zm., dalej jako: "u.o.z."). Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 3 ust. 2 i § 6 załącznika do uchwały. W ocenie Prokuratora, uchwała w zaskarżonej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), poprzez: - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 załącznika do uchwały, polegającego na powtórzeniu i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 11a ust. 2 u.o.z.; - niedostateczne określenie w treści § 6 ust. 1 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków, poprzez przeznaczenie wyszczególnionych kwot na realizację celów Programu z pominięciem wszystkich zadań Programu, bądź ich wybiórcze, bądź nieprecyzyjne wskazanie i tym samym, pozostawienie organowi wykonawczemu Gminy swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem środków; - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 2 załącznika, polegającego na nieuprawnionym odesłaniu do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., Prawo zamówień publicznych, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem czynionych regulacji prawnych i tym samym, jako regulacja prawna nieprzewidziana prawem, wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do postanowień § 3 ust. 2 Programu, Prokurator wskazał, że art. 11a ust. 1 u.o.z. zawiera katalog zamknięty spraw podlegających regulacji uchwałą i wyznaczający, tym samym, zakres kompetencji Rady, a Rada nie może stanowić aktów prawa miejscowego, stosując powtórzenie zapisów ustawowych w uchwale. Rada nie wskazała też wszystkich celów, zawartych w Programie zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. i co za tym idzie, konkretnej kwoty, która miałaby zostać przeznaczona na konkretny cel. Nie wskazała, jakie koszty poniesie Gmina w związku z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, bądź jakie środki przeznaczy na cel związany ze wskazanym gospodarstwem rolnym, mającym na celu zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zdaniem Prokuratora, użycie w art. 11a ust. 5 u.o.z. określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza przedstawienie w Programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobu finansowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów Programu. Rada zawęziła wskazania z art. 11a ust. 2 u.o.z. stwierdzając, że środki finansowe zostaną przeznaczone jedynie na kastrację i sterylizację kotów, nie zaś zwierząt – jak to jest wskazane w ustawie i nieprecyzyjnie wskazała, iż kwota 110000 zł będzie przeznaczona na Prowadzenie schroniska, co rodzi niepotrzebne wątpliwości, czy wypełnia to jedynie dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., czy obejmuje swym zakresem inne wydatki związane z prowadzeniem schroniska. Rada przekroczyła też delegację ustawową przez nieuprawnione odesłanie do ustawy Prawo zamówień publicznych, które wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o stwierdzenie nieważności w części obejmującej § 6 załącznika do uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W ocenie pełnomocnika organu, zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego. Nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie automatycznie uznaje się za istotne naruszenie prawa. Zakwestionowany przez Prokuratora zapis niewątpliwie stanowi powtórzenie zapisu art. 11a ust. 5 u.o.z., jednak Gmina nie doprowadziła tym zapisem do sytuacji, w której zapisy uchwały powtarzały przepisy ustawowe w sposób budzący wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, czy też w sposób dezinformujący, lub zmieniający intencje prawodawcy. Co do zarzutu dotyczącego § 6 załącznika do uchwały, organ wskazał, iż rację ma Prokurator, że pominięto w sposób zupełnie przypadkowy sposób i kwotę wydatkowania na zadanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz kastrację i sterylizację innych zwierząt, bowiem oczywistym było dla Rady w momencie podejmowania uchwały, że to zadanie będzie realizowane przez schronisko w ramach środków finansowych przyznanych na prowadzenie schroniska. Powyższe nie oznaczało braku realizacji tego zadania. Z kolei wskazanie, iż wydatkowanie środków finansowych przez zlecanie usług i dostaw zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych, miało na celu zapewnienie transparentności, celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Organ pozostawił do uznania Sądu ocenę konieczności wyeliminowania zapisów § 3 ust. 2 i § 6 załącznika do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego i organu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu w części. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdza jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Materialnoprawną podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Miejska w Dobrym Mieście, w § 3 ust. 2 Programu wskazała zadania, jakie obejmuje Program. W myśl tych postanowień są to: "1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt w Tomarynach k/Biesala, w tym obligatoryjną sterylizację albo kastrację w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 5) usypianie ślepych miotów; 6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt." Jak wynika z powyższego, punkty 1 i 4 z art. 11a ust. 2 ustawy zostały zapisane w jednym punkcie (punkcie 1) Programu. Pozostałe postanowienia § 3 ust. 2 Programu stanowią dokładne powtórzenie ww. postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. Tym samym, nie można zarzucić Gminie, że dokonała nieuprawnionej modyfikacji postanowień ustawy. Powtórzenie w uchwale zapisów ustawowych i naruszenie w tym zakresie zasad techniki prawodawczej, nie stanowi, zdaniem Sądu, istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zakwestionowanych postanowień Programu. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego postanowień § 6 Programu, należy wskazać, że zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. ma charakter wiążący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji program, organ stanowiący gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się precyzyjnie do wszystkich wymienionych w tych przepisach zagadnień. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i w zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W świetle poczynionych uwag, za niezgodne z normą upoważniającą oraz konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez § 6 Programu art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepisem tym lokalny prawodawca zobowiązany został do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu oraz sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być wydatkowane zgodnie z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też, narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z., pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej. Uchwałodawca przyjął bowiem w § 6 ust. 1 Programu, że na realizację zadań wymienionych w rozdziale III Gmina przeznacza w 2021 roku środki finansowe na wydatki bieżące związane z realizacją programu w wysokości: 1) prowadzenie schroniska - 110 000 zł, 2) kastracja i sterylizacja wolno żyjących kotów – 4 000 zł, 3) zabiegi uśpienia ślepych miotów – 500 zł, 4) transport bezpańskich zwierząt do schroniska – 15 000 zł, 5) opieka weterynaryjna nad zwierzętami biorącymi udział w wypadkach – 10 000 zł, 6) zakup karmy na zimowe dokarmianie kotów wolno żyjących – 500 zł. Program powinien zaś rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte Programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. W wyroku z dnia 29 lipca 2020, sygn. akt II OSK 336/20, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Należy też podzielić stanowisko Prokuratora, dotyczące niezgodności z prawem postanowień § 6 ust. 2 Programu, ponieważ postanowienia o wydatkowaniu środków finansowych przez umowy zlecenia usług i dostaw zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych nie znajdują uzasadnienia prawnego. Mając powyższe na uwadze, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.