II SA/Ol 821/18

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów - oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w O., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1471 ze zm., dalej jako: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od dnia 19 września 2018r. do dnia 27 września 2018r. w "[...]" S.A. (dalej jako: Spółka) Oddział Produkcyjny w K., udokumentowanej protokołem kontroli, zarządził: 1. prowadzić ewidencję odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych – termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia; 2. uzupełnić ewidencję odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, od momentu wytworzenia tego odpadu – termin realizacji: 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zarządzenia. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 26 października 2018r. W uzasadnieniu wskazano, że kontrolowany zakład nie ewidencjonuje odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, powstałych w czasie prowadzenia ich separacji z frakcji metalicznej zawierającej ołów, w której występują te przekładki, w okresie marzec – początek lipca 2018r. Odpady te powinny być zaś ewidencjonowane zgodnie z katalogiem odpadów jako odpady o kodzie 19 12 11 * - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Zaznaczono, iż jest to odpad ujęty w posiadanym przez zakład pozwoleniu zintegrowanym, jednakże w pozwoleniu tym zakład nie posiada ujętego procesu technologicznego, obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego. Wskazano przy tym, że w procesie przetworzenia odpadu w postaci akumulatora w kruszarce powstają odpady w postaci m. in. tworzyw sztucznych z obudów, które są ewidencjonowane przez zakład i przekazywane podmiotom zewnętrznym do dalszego gospodarowania. Podobnie w procesie przetwarzania odpadu zużytego akumulatora powstają krzemionkowe przekładki akumulatorowe. Podniesiono, że zarówno odpady tworzyw sztucznych z obudów, jak i krzemionkowych przekładek akumulatorowych nie mogą być poddawane dalszemu przetworzeniu w instalacji kontrolowanego zakładu, ponieważ taki proces nie został ujęty w pozwoleniu zintegrowanym. W związku z tym organ uznał, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe, powstające w zakładzie z przetwarzania odpadu w postaci zużytego akumulatora stanowią odpad, który powinien podlegać ewidencjonowaniu, zgodnie bowiem z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2018r. poz. 992 ze zm., dalej jako: u.o.o.). Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła Spółka, podnosząc zarzut naruszenia: - art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. z 2016r. poz. 1803 ze zm.; dalej jako: u.o.b.i.a.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zakresie przetwarzania odpadów w postaci zużytych akumulatorów pierwszeństwo mają przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy w zakresie gospodarowania, w tym przetwarzania pierwszeństwo, powinny mieć przepisy ustawy o bateriach i akumulatorach, - art. 1 pkt. 3 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie, - art. 63 ust. 2 w zw. z art. 5 u.o.b.i.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w powyższym stanie faktycznym przepisy te powinny mieć zastosowanie, - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2017r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących procesu przetwarzania zużytych baterii samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych akumulatorów samochodowych kwasowo-ołowiowych, zużytych baterii przemysłowych kwasowo-ołowiowych lub zużytych akumulatorów przemysłowych kwasowo-ołowiowych oraz instalacji prowadzących recykling ołowiu i jego związków lub recykling tworzyw sztucznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1474; dalej jako: rozporządzenie z 2017r.) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w powyższym stanie faktycznym rozporządzenie te powinno mieć zastosowanie; - art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż powstałe w procesie recyklingu krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad, podczas gdy stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania odpadów zawierającą ołów i związki ołowiu i są magazynowane do czasu zmiany pozwolenia zintegrowanego, w celu ich przetworzenia (odzyskania ołowiu), a Spółka nie jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do pozbycia się ich, nie posiada zamiaru ich pozbycia ani też się powyższej frakcji nie pozbywa. - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że krzemionkowe przekładki akumulatorowe stanowią odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.o.o., podczas gdy stanowią frakcję pośrednią w procesie przetwarzania zużytych akumulatorów jako frakcja zawierająca związki ołowiu i są magazynowane w celu ich dalszego przetworzenia w procesie, po zmianie pozwolenia zintegrowanego. Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 5 u.o.b.i.a. w sprawach dotyczących zużytych baterii i zużytych akumulatorów w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy o odpadach. Tym samym uregulowania ustawy o bateriach i akumulatorach, w tym zapisy odnośnie do gospodarowania odpadem (zużytym akumulatorem) w zakresie jego zbierania, przetwarzania oraz recyklingu i unieszkodliwiania mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o odpadach. Powołano się na rozporządzenie z 2017r. podnosząc, że rozporządzenie to, opisując proces przetwarzania, wprost określiło, iż proces (jeden) składa się z kilku następujących po sobie etapów. W związku z tym zdaniem Spółki należy uznać, iż zagospodarowanie (przetwarzanie) odpadu jakim są baterie i akumulatory zachodzi jako jeden proces, który składa się z kilku etapów. Przepisy powoływanego rozporządzenia, określając procesy odzysku zgodne z załącznikiem do ustawy o odpadach, wskazują sposób postępowania na danym etapie procesu oraz sposób postępowania z frakcją, nie z odpadem. Spółka powołała się również na przepisy szczególne obowiązujące w zakresie przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów, w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 493/2012 z dnia 11 czerwca 2012r. ustanawiające na podstawie dyrektywy 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady szczegółowe przepisy dotyczące obliczania wydajności recyklingu dla procesów recyklingu zużytych baterii i akumulatorów. Podano, że proces recyklingu należy zdefiniować jako proces, który rozpoczyna się po odbiorze i ewentualnym sortowaniu lub przygotowaniu zużytych baterii i akumulatorów do recyklingu przez zakład zajmujący się recyklingiem, a kończy się z chwilą wytworzenia frakcji wyjściowych, które mogą być wykorzystywane do ich pierwotnych celów, bądź do innych celów bez konieczności dalszego przetwarzania i które przestały być odpadami. Wskazano, iż art. 1 powołanego rozporządzenia Komisji definiuje pojęcie frakcji wejściowej i wyjściowej i jest to jedyna legalna definicja. Załącznik do tego rozporządzenia wskazuje, że obowiązkiem przetwarzającego jest wykazywanie odpadów jedynie na końcu procesu przetwarzania, zaś w przypadku frakcji pośredniej, tj. podlegającej odzyskowi w dalszej części procesu, jedynie opcjonalnie przetwarzający ma za zadanie wykazywać kod odpadu. Wynika to nie tylko z definicji odpadu stosowanej w przepisach krajowych (tzn. zamiaru, obowiązku lub faktycznego pozbycia się przedmiotu lub substancji), ale również z faktu, iż przepisy europejskie oraz krajowe wskazują, że proces przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów jest jednym wieloetapowym procesem, a odpady, biorąc pod uwagę definicję ustawową, powinny być wykazywane na końcu procesu, jeżeli nie stanowią frakcji wyjściowej, ani też frakcji pośredniej. W ocenie Spółki niezastosowanie powyższych przepisów przez organ doprowadziło do błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt. 6 u.o.o. i zaliczenie frakcji przekładek krzemionkowych jako odpad. Wskazano, że organ pominął fakt, że odpad w postaci zużytych akumulatorów, które zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym wprowadzane są do instalacji prowadzonej przez zakład, posiada odrębne uregulowania prawne w postaci ustawy o bateriach i akumulatorach. Podniesiono, iż powstałe frakcje pośrednie nie są przedmiotami, wobec których następuje zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania od podstawowego przeznaczenia. Frakcja pośrednia ma bowiem charakter substancji, wobec których nie dochodzi do zmiany ich przeznaczenia, a wszelkie dokonywane czynności w procesie przetworzenia (recyklingu) mają na celu zapobieżenie negatywnym konsekwencjom dla człowieka lub środowiska w zakresie wytwarzania odpadów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w trakcie prowadzenia procesu technologicznego kruszenia odpadu w postaci zużytego akumulatora ołowiowego w kruszarce powstają elementy zwane frakcjami o odpowiednich granulacjach. Frakcja stanowiąca mieszaninę metalicznego ołowiu razem z rozdrobnionymi krzemionkowymi przekładkami płyt akumulatorowych (jedna frakcja) była przetwarzana w instalacji kontrolowanego zakładu, tj. w piecu obrotowym. Jednakże z chwilą wejście w życie rozporządzenia z 2017r. należało oddzielać krzemionkowe przekładki akumulatorowe od frakcji metalicznej. Podczas kontroli przeprowadzonej w zakładzie ustalono, iż skarżąca nie ewidencjonuje odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych, powstałych w czasie prowadzenia ich separacji z frakcji metalicznej zawierającej ołów, w której występują te przekładki, a zgodnie z katalogiem odpadów winny być one ewidencjonowane jako odpady inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Wyjaśniono, że organ przeanalizował ustalenia kontroli oraz treść zgłoszonego zastrzeżenia do protokołu. Podkreślono, że w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym Spółka nie posiada ujętego procesu technologicznego obejmującego oczyszczanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych z pasty ołowiowej oraz drobniejszych frakcji ołowiu metalicznego, a w związku z tym nie ma możliwości zgodnego z prawem ich przetworzenia we własnym zakresie. Wyjaśniono także, że skazano, że definicja odpadu oraz obowiązek ewidencjonowania odpadów wynika z ustawy o odpadach. Natomiast ustawa o bateriach i akumulatorach określa wymagania dotyczące wprowadzanych do obrotu baterii i akumulatorów, zasady wprowadzania do obrotu baterii i akumulatorów, zasady zbierania, przetwarzania, recyklingu i unieszkodliwiania zużytych baterii i akumulatorów, ale nie rozstrzyga kwestii obowiązku ewidencjonowania odpadów powstałych w procesach objętych zakresem swojej regulacji. Stąd też w tym przypadku należało odnieść się do postanowień ustawy o odpadach, na co wskazuje również art. 5 u.o.b.i.a. Wskazano, że w ustawie o bateriach i akumulatorach oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy używane jest pojęcie frakcji, jednakże w przypadku zużytych baterii i akumulatorów ołowiowych mamy do czynienia w pierwszej kolejności z odpadem, który jest przetwarzany, a w wyniku jego przetwarzania powstają m. in. odpady w postaci zużytego elektrolitu, odpadów tworzyw sztucznych z obudów, jak i odpadów z tworzyw sztucznych w postaci przekładek. Przetwarzanie krzemionkowych przekładek akumulatorowych na terenie zakładu będzie zaś możliwe jedynie w przypadku uzyskania zgody na przetwarzanie odpadu w postaci właśnie krzemionkowych przekładek, przy czym zmiana powinna nastąpić w posiadanym pozwolenia zintegrowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolnego, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zarządzenie pokontrolne wydane w tym trybie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II SA/Bk 62/17, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II GSK 1009/08, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2036/09, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 972/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym zgodnie z art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 maja 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935) i obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r., nie jest obecnie wymagane poprzedzenie wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2009r., sygn. akt II SA/Sz 303/08; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008r., sygn. akt II SA/Op 5/08 – dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie w zarządzeniu pokontrolnym wydanym przez inspektora ochrony środowiska nakazano Spółce prowadzenie ewidencji odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych i uzupełnienie ewidencji odpadów tym zakresie od momentu wytworzenia odpadu. Nieprawidłowości we wskazanym zakresie organ stwierdził po przeprowadzeniu kontroli w zakładzie prowadzonym przez Spółkę, co zostało potwierdzone stosownym protokołem. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018r. (sygn. akt II OSK 1876/17, CBOSA) zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd zaś badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się naruszeniem obowiązującej procedury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Gd 428/18, CBOSA). W ocenie Sądu kontrola przeprowadzona przez organ odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą, zaś zaskarżone zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach, w wyniku tej kontroli poczynionych. Przy czym w ocenie organu wyniki kontroli wskazują na konieczność prowadzenia przez Spółkę ewidencji odpadów w postaci krzemionkowych przekładek akumulatorowych. Natomiast Spółka twierdzi, że rozporządzenie z 2017r. oraz ustawa o bateriach i akumulatorach wskazują iż zagospodarowanie przetwarzanie odpadu jakim są baterie i akumulatory zachodzi jako jeden proces składający się z kilku etapów, a także określa sposób postępowania na danym etapie procesu i sposób postepowania z frakcją. Zatem w jej ocenie dopiero po zakończeniu całego procesu można ustalić, co jest odpadem. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Taki katalog jest określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014r. poz. 1923). Zgodnie z tym przepisami ewidencjonowaniu podlegają odpady o kodzie 19 12 11* - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga zatem przesłanka pozbycia się. Nie chodzi przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Przesłankę "pozbycia się" można stwierdzić na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji). Wyjątkiem od tej zasady jest ustalenie przepisu, który nakłada obowiązek pozbycia się przedmiotu lub substancji. Konieczne jest zatem indywidualne rozpatrzenie danego przypadku przez uprawniony organ. W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, że należy rozróżnić zakres regulacji objęty przepisami ustawy o odpadach od zakresu regulacji zawartego w ustawie o bateriach i akumulatorach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestie dotyczące kwalifikacji odpadów reguluje wyłącznie ustawa o odpadach. Nie kwestionuje tego sam skarżący, skoro odwołuje się do definicji odpadu zawartego w ustawie o odpadach. W związku z tym w ocenie Sądu okoliczność, że przepisy rozporządzenia z 2017r., wydane na podstawie art. 63 ust. 7 u.o.b.i.a., określają przetwarzanie zużytych baterii i akumulatorów samochodowych, czy też baterii i akumulatorów przemysłowych jako proces składający się z kilku etapów, nie wyklucza możliwości powstania odpadów w toku tego procesu, a nie dopiero po jego zakończeniu. Jak wyjaśnili bowiem przedstawiciele Spółki w zastrzeżeniach do protokołu akumulatorowe przekładki krzemionkowe są wydzielane na wstępnym etapie procesu przetwarzania - etapie rozdzielenia zużytych akumulatorów na poszczególne frakcje – a następnie są magazynowane i oczekują na poddanie dalszemu procesowi produkcyjnemu polegającemu na odseparowaniu z niej pasty ołowiowej oraz powbijanych w jej strukturę drobniejszych elementów frakcji ołowiu metalicznego. Zatem przedmiotowe przekładki nie podlegają dalszemu przetwarzaniu w tym procesie. Ponadto zakład nie legitymuje się pozwoleniem na przetwarzanie przekładek, a w związku z tym skarżąca jest zobowiązana się do jego pozbycia jako odpadu niebezpiecznego. W tych okolicznościach faktycznych ocena organu, że należy je kwalifikować jako odpad jest całkowicie uzasadniona. W związku z powyższym zawarty w zaskarżonym zarządzeniu nakaz co do ewidencjonowania odpadów nie narusza przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.