II SA/Ol 821/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 28 marca 2024 r. nr LXXVII/656/2024 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oddala skargę. Rada Gminy Jonkowo (dalej jako: "organ" lub "Rada Gminy") w dniu 28 marca 2024 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 233, dalej jako: "u.o.s.p.",) podjęła uchwałę Nr LXXVII/656/2024 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych (dalej jako: "Uchwała"). W skardze na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 40 ust. 1, 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 15 ust. 1, 1a i 2 u.o.s.p., poprzez: 1. wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały, że ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych (...(, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w wysokości 35 zł za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy sformułowanie to stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2. wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 2 Uchwały, że ustala się ekwiwalent pieniężny należny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych (...), którzy uczestniczyli w szkoleniu i ćwiczeniu w wysokości 35 złotych (powinno być 20 zł) za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy sformułowanie to stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; 3. wskazanie w § 1 ust. 2 Uchwały, że ekwiwalent, stosownie do posiadanych środków finansowych przez Gminę Jonkowo otrzyma również kandydat na strażaka OSP, który uczestniczył w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniu ratowniczym w kwocie 15 zł za każdą rozpoczętą godzinę w sytuacji gdy: a. ww. sformułowanie stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia; b. ww. sformułowanie stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań zawartych w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p., odsyłających do art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.s.p., zgodnie z którymi ekwiwalent pieniężny otrzyma kandydat na strażaka OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 1 Uchwały podniesiono, że nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, w szczególności przez określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu niezgodnie z u.o.s.p. W uchwale nie określono momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu, ponieważ kwestię tę reguluje art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Delegacja ustawowa upoważniała Radę Gminy jedynie do wskazania wysokości ekwiwalentu, która nie jest upoważniona do wskazania momentu rozpoczęcia jego naliczana, ponieważ w tym zakresie wyczerpującą regulację zawiera ustawa. Sam fakt, że w Uchwale nie powtórzono wprost sformułowania zawartego w u.o.s.p. nie powoduje, że dokonano modyfikacji regulacji ustawowej. Wskazując na zarzuty dotyczące § 1 ust. 2 Uchwały wskazano, że również w tym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Również w tym przypadku należy mieć na uwadze postanowienia u.o.s.p. oraz zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Ustawa precyzyjnie reguluje, którym kandydatom na strażaka ratownika przysługuje ekwiwalent. Rada Gminy może określić w drodze uchwały jedynie stawkę tego ekwiwalentu. Nie musi zatem powielać regulacji ustawowych w zakresie kręgu kandydatów, którym przysługuje ekwiwalent. Tym samym, w ocenie organu, zapisy skarżonej uchwały nie naruszają prawa, w szczególności w stopniu nakazującym stwierdzenie nieważności uchwały, co uzasadnia oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu - wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Jak wynika z powołanego art. 15 ust. 2 u.o.s.p. – rada gminy ustala ekwiwalent, co też uczyniła Rada Gminy Jonkowo, wskazując w § 1 ust. 1 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach w wysokości: 1) w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych – 35 zł za każdą rozpoczętą godzinę, 2) w szkoleniu lub ćwiczeniu – 20 zł za każdą rozpoczęta godzinę. Uchwałodawca wskazał jedynie, że ekwiwalent przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę". Nie ma więc przesłanek do przyjęcia za skarżącym, że Rada Gminy przekroczyła kompetencję ustawową z uwagi na to, że powyższe sformułowania stanowią zmianę obowiązujących unormowań ustawowych zawartych w art. 15 ust. 2. Ustawodawca stwierdził bowiem, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Nie można więc mówić o modyfikacji przepisu. Rada nie wskazała innego momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu, niż wskazany w ustawie, co oznacza, że określenie "za każdą rozpoczęta godzinę" dotyczy każdej rozpoczętej godziny liczonej od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7". Tym samym, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rada Gminy nie naruszyła też postanowień art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Zgodnie z tym przepisem - ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. - kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Tym samym, Rada Gminy, uchwalając w § 1 ust. 2 Uchwały, że stosownie do posiadanych środków przez Gminę Jonkowo, ekwiwalent pieniężny otrzymają również kandydat na strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniu ratowniczym – 15 zł za każdą rozpoczęta godzinę – nie naruszyła postanowień art. 15 ust. 1a. Przepis ten bowiem wprost odsyła do art. 9 ust. 2 pkt 1, który określa wiek kandydatów na strażaka ratownika. Ekwiwalent pieniężny mogą więc otrzymać wyłącznie kandydaci na strażaka ratownika, którzy ukończyli 18 lat i nie ukończyli 65 lat, nawet jeżeli nie zapisano tego wprost w uchwale, co nie było konieczne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.