II SA/Ol 822/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie legalności prac wykonanych na działkach oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 4 lipca 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") stwierdził niedopuszczalność odwołania (zażalenia) J. P. (dalej jako: "skarżąca") na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z 6 września 2022 r. znak: PINB-7140/25/30/2022. W uzasadnieniu WINB wskazał, że pismo PINB z 6 września 2022 r. stanowi odpowiedź na wniosek skarżącej z 27 lipca 2022 r. o sprawdzenie legalności prac wykonanych na działkach nr [...] pod adresem [...]. Zgodnie z wnioskiem PINB podjął czynności wyjaśniające, przeprowadził w dniu 1 września 2022 r. kontrolę wymienionych nieruchomości i o poczynionych ustaleniach poinformował skarżącą zaskarżonym pismem z 6 września 2022 r. Na pismo to skarżąca wniosła odwołanie (zażalenie), zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. WINB uznał niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Podkreślił, że we wniosku skarżąca nie żądała wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie sprawdzenia legalności. Stwierdził, że przedmiotowe pismo nie może zostać uznane za postanowienie, gdyż brak w nim rozstrzygnięcia. Pismo to ma charakter informacyjny i nie posiada znamion postanowienia wydanego w trybie art. 61a k.p.a. WINB podniósł, że zgodnie z art. 53 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, to wystarczającym działaniem było poinformowanie pismem skarżącą o dokonanych ustaleniach (bez konieczności wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła J. P., zarzucając naruszenie: - art., 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że na kontrolowanym terenie nie doszło do prowadzenia robót budowlanych, a prowadzone prace miały jedynie charakter porządkowy, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego; - art. 61a § 1 k.p.a. przez niewydanie przez PINB postanowienia o braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego, a PINB uznał, że postępowanie takie nie może być wszczęte. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a.") stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W myśl zaś art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać odwołanie/zażalenie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest odpowiednio decyzją administracyjną ani zaskarżalnym postanowieniem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Istota sporu między stronami sprowadza się do kwestii, czy skarżone pismo PINB z 6 września 2022 r. jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., na które przysługuje zażalenie zgodnie z § 2 tego artykułu. Z treści tego pisma wynika, że PINB poinformował w nim skarżącą, że nie stwierdził na kontrolowanym terenie prowadzenia robót budowlanych, które miałyby prowadzić do powstania obiektu budowlanego. Podał, że w kwestii zbiornika wodnego swoje stanowisko przedstawił organ właściwy na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. PINB wskazał też, że na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Treść tego pisma potwierdza, że nie zawiera ono władczego rozstrzygnięcia, które podlegałoby zaskarżeniu w postępowaniu instancyjnym. Pismo to ma jedynie walor informacyjny. W szczególności pismo to nie może zostać zakwalifikowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydawane na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a.). Na zasadzie tych przepisów - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zaś wszczęcie postępowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie), może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i organ nie ma obowiązku w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnym jest wskazać, iż na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest wymóc na organie administracji publicznej wszczęcie postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 170/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22, (publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.). NSA wskazał też, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 (publ. w CBOSA). Przytoczone stanowiska sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że zaskarżone pismo nie należy do władczych form działania organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie instancyjnym. Jak zasadnie wskazał WINB pismo PINB nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, a ma jedynie walor informacyjny. W związku z tym nie mogło przysługiwać na nie odwołanie ani zażalenie, co uzasadniało rozstrzygnięcie w trybie art. 134 k.p.a. Wobec stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.