II SA/Ol 823/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W dniu "[...]" M. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPS w ‘[...]" (dalej, jako Kierownik, organ I instancji) odmówił M. P. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał m. in. art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako ustawa, u.ś.r. – Dz. U. z 2015, poz. 114 j.t.) oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015, poz. 2284). W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 16 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 16 lat i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz w przypadku orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończeniu 21 roku życia. Dodał, że z załączonej dokumentacji wynika, że całkowita niezdolność do pracy u M. P., w rozumieniu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, powstała od "[...]", tj. po ukończeniu 38 roku życia. W odwołaniu M. P. podał, że całkowita niezdolność do pracy w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstała w okresie od 11 maja 1997 r. do 20 lutego 1999 r. Samorządowe kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), nie podzielając argumentacji odwołania, decyzją z dnia "[...]" utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając podało, że w przypadku legitymowania się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uwarunkowane jest spełnieniem kryterium z art. 16 ust. 3 u.ś.r., tj. prawo do tegoż zasiłku uzależnione jest od powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia, zaś w przypadku odwołującego się całkowita niezdolność do pracy powstała od 3 kwietnia 2015 r., co eliminuje go z grona uprawnionych do rzeczonego świadczenia. Nadmieniło, że M. P. nie kwestionował orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia "[...]". W skardze M. P. powielił argumentację odwołania dodając, że niepełnosprawność powstała w 1998 r. Załączył wypisy z treści orzeczenia lekarza ZUS (trzy orzeczenia) oraz wypis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podało, że dokumenty dołączone do skargi nie były znane w chwili podjęcia skarżonej decyzji i choć ich analiza skłoniła Kolegium do rozważenia uwzględnienia skargi M. P. w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak ostatecznie uznało, że przedłożone dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie w całości jego żądania, gdyż nie wynika z nich jednoznacznie, że niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 j.t. dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 16 ust. ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.ś.r. stanowiący, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z przywołanego przepisu wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r., jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. Wskazać nadto należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy). W słowniczku tym znajduje się między innymi zdefiniowane na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności" i "znaczny stopień niepełnosprawności". Obowiązujące przepisy nie pozwalają zatem ustalać w inny sposób, niż wskazany w treści art. 2 pkt 20 i pkt 21 tego aktu prawnego, wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności. Umiarkowany stopniu niepełnosprawności - oznacza dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Z kolei znaczny stopień niepełnosprawności oznacza natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów lub niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 j.t.) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na uwadze, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r. Nr 139, poz. 1328) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii. Rzeczą skarżącego było ewentualne kwestionowanie owego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynił godząc się z jego treścią i skutkami, tj. z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia "[...]" (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie I OSK 259/12, powoływanym wyżej). Pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. Akt II SA/Kr 662/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VIII/Wa 151/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 259/12; wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . W świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić należy, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Konfrontując powyższe z treścią art. 16 ust. 3 ustawy stwierdzić trzeba, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że niemożność rozstrzygania przez orzekające w sprawie organy o stopniu i dacie powstania niepełnosprawności nie eliminuje konieczności dokonania analizy przedłożonego orzeczenia w całokształcie zawartych w nim stwierdzeń, a następnie rzetelnego uzasadnienia przyjętych konkluzji, czego skarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji nie spełniają. Dostrzec bowiem wypada, że orzekające w sprawie organy dokonały bezkrytycznej i wybiórczej analizy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia "[...]" stanowiącego podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku. Otóż po pierwsze bezrefleksyjna ocena tegoż orzeczenia przejawia się w niczym nie uzasadnionym i nie popartym jakąkolwiek argumentacją stwierdzeniem, że całkowita niezdolność do pracy M. P. pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia – jak stanowi przywołane powyżej orzeczenie – i która nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, choć jest to istotna okoliczność determinująca rozstrzygnięcie w sprawie, jak stanowi art. 16 ust. 3 u.ś.r. Z kolei wybiórcza ocena rzeczonego orzeczenia przejawia się w braku jakiegokolwiek odniesienia się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, że " Całkowita niezdolność do pracy pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym w okresie od 11.05.1997 do 20.02.1999r. ". Już sama okoliczność nie wzięcia pod uwagę przywołanego zapisu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy (uzasadnienia skarżonych decyzji są tego potwierdzeniem) świadczy o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności w sprawie, czym organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie, jak powyżej podniesiono, orzekające w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego organy nie są uprawnione do rozstrzygania w sprawie niepełnosprawności (także jej daty), co jednakże nie zwalania ich z powinności analizy owych orzeczeń w całokształcie ich stwierdzeń, a w przypadku powzięcia wątpliwości co do jednoznaczności (właściwie jej braku), względnie wewnętrznej spójności (teza kontra uzasadnienie), winni wystąpić do orzekających w sprawie niepełnosprawności organów o wyjaśnienie dostrzeżonych zastrzeżeń co do treści orzeczenia, tak, by uzyskać jednoznaczne stanowisko wyspecjalizowanych organów co do okoliczności relewantnych w aspekcie art. 16 u.ś.r. Powinność powyższego zachowania się organów jaskrawo zarysowała się w niniejszej sprawie, skoro z przedłożonego przez M. P., a cytowanego powyżej orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia "[...]", logicznie rzecz ujmując wynika, że całkowita niezdolność do pracy mogła powstać przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Domniemaną tezę tylko wspierają załączone do skargi wypisy (poświadczone za zgodność przez organ je wystawiający) z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, w tym z dnia 11 stycznia 1999 r. stwierdzające, że całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała po 1 października 1996 r., czy też orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr "[...]" z dnia "[...]" zaliczające skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności z przesądzeniem, że niepełnosprawność powstała od 1998 r. Odpowiedz na skargę dowidzi, że Kolegium miało świadomość wagi przedłożonych dokumentów w aspekcie (nie)zasadności wnioskowanego zasiłku. Uznając wprawdzie, że nie pozwalają one w całości na uwzględnienie skargi w trybie autokontroli, z przeciwieństwa przyznało, że odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy była co najmniej przedwczesna, a w świetle ujawnionego materiału dowodowego dowodowo nieuzasadniona, a przyjętą konkluzję Sąd w pełni podziela. W tym stanie rzeczy odmawiając przyznania M. P. wnioskowanego zasiłku orzekające w sprawie organy naruszyły art. 16 ust. 3 u.ś.r. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co uzasadniało uchylenie orzeczenia Kolegium i organu I instancji jako zapadłych z naruszeniem art. 145a § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny prawnej przedłożonych przez skarżącego dokumentów poświadczających jego datę (czasookres) powstania całkowitej niezdolności do pracy.