II SA/Ol 824/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ I instancji, PINB) decyzją z dnia "[...]" wydaną w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. F. (skarżący), obowiązek doprowadzenia wiaty wybudowanej na działce nr geod. "[...]", położonej w A przy ul. A, do stanu poprzedniego poprzez: 1) rozbiórkę 1,8 m części okapu wiaty na działce nr geod. "[...]" od strony działki "[...]", położnej w A idzie przy ul. A; zmianę koloru pokrycia dachu wiaty na kolor czerwieni; odprowadzenie wód opadowych w całości na teren działki inwestora. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że na przeszkodzie orzeczenia zaniechania robót budowlanych stoi okoliczność zakończenia robót budowlanych. Z kolei wydanie nakazu rozbiórki obiektu jest orzeczeniem zbyt daleko idącym, biorąc pod uwagę wybudowanie obiektu w warunkach legalnego procesu inwestycyjnego i stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wyłącznie z przyczyn formalnych. W ocenie organu I instancji, właściwym orzeczeniem w tym przypadku będzie wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykonanie robót rozbiórkowych części okapu wiaty, zmianę koloru pokrycia dachu i odprowadzenie wód opadowych w całości na teren działki inwestora. Doprowadzenie zaś obiektu do stanu poprzedniego w świetle art. 51 ustawy Prawo budowlane oznaczać będzie, że inwestor powinien odtworzyć zmieniony stan obiektu w celu zagwarantowania możliwości użytkowania obiektu zgodnie z przepisami prawa. PINB wskazał, że wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego), jest wymagalne, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Od powołanej decyzji odwołanie złożył skarżący, podnosząc, że nie zgadza się z zarzutem odprowadzania części wód opadowych z działki nr "[...]" na teren działki nr "[...]". Skarżący wskazał także, że aktualne zadaszenie wiaty zakończone jest od strony działki nr "[...]" rynnami i pionami, które w pełni zbierają wody opadowe z zachodniej powierzchni dachu i zapewniają ich odprowadzenie na teren działki nr "[...]". Sąsiednia działka nr "[...]" jest położona wyżej niż działka nr "[...]", zatem nie ma zagrożenia zalewania wodami odpadowymi z działki nr "[...]". Wody odpadowe z działki nr "[...]" były i są odprowadzane na teren działki inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, WINB) decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł co do istoty, nakazując skarżącemu częściową rozbiórkę wiaty widokowej położonej w A przy ul. A, na działce nr "[...]", tj. w zakresie usunięcia blachodachówki w kolorze zielonym, bez elementów konstrukcyjnych poszycia dachowego. Organ odwoławczy podniósł, że wcześniejsza decyzja organu I instancji wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (z dnia 11.12.2017 r.), nakładająca na inwestora obowiązki doprowadzenia do zgodności z przepisami, nie była zaskarżona w trybie odwoławczym, kończąc pierwszy etap postępowania naprawczego. Organ odwoławczy zaś na obecnym etapie postępowania nie jest upoważniony do oceny prawidłowości określenia tych obowiązków, a jedynie do weryfikacji prawidłowości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w niniejszym postępowaniu. Podkreślenia wymaga również w ocenie WINB okoliczność braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która w istocie stanowiłaby powtórzenie nałożonych obowiązków z poprzedniego etapu postępowania naprawczego, tj. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Intencją ustawodawcy było bowiem orzeczenie wobec inwestora, który nie wykonał robót nałożonych w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, surowszych sankcji (tj. zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Tym samym decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być swego rodzaju wyznaczeniem nowego terminu wykonania robót (co ma istotne znaczenie przy braku zgody na podstawie art. 155 k.p.a. na zmianę decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w zakresie nowego terminu wykonania obowiązku). Dalej wskazano, że oględziny przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego wykazały rozbiórkę części okapu wiaty od strony działki sąsiedniej nr "[...]", zamontowanie orynnowania i wykonanie obróbek blacharskich. Rozebrano również drewnianą ścianę wewnątrz wiaty oddzielającą przestrzeń ze stolikami i ławkami od części gospodarczej z zapleczem gastronomicznym. Dokonano likwidacji zaplecza gospodarczo-gastronomicznego i pomieszczeń z sanitariatami. Nie wykonano natomiast malowania dachu na kolor czerwony. Z uwagi na brak wykonania obowiązku zmiany koloru pokrycia dachu wiaty na kolor czerwieni, organ odwoławczy mając na względzie zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą nr XXXV /66/05 Rady Miejskiej z dnia 29.09.2005r.) oraz treść art. 51 ust. 3 pkt 2ustawy Prawo budowlane może jedynie wydać decyzję nakazującą częściową rozbiórkę przedmiotowego obiektu, tj. w zakresie poszycia dachowego bez jego elementów konstrukcyjnych, albowiem decyzja wydana w tym trybie jest sankcją braku wykonania przez inwestora w pełni obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc m.in. o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędna wykładnię i nieuwzględnienie przez organ, że termin wyznaczony na podstawie ust. 1 wskazanego przepisu ma jedynie charakter procesowy i stosownie do okoliczności może zostać wydłużony na żądanie strony oraz poprzez błędne uznanie, że w wyniku realizacji zaskarżonej decyzji powstanie stan zgodny z prawem budowlanym i miejscowym, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji w przedmiocie nakazania inwestorowi częściowej rozbiórki wiaty widokowej położonej w A przy ul. A, podczas gdy nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego, gdy część ta nie da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że skarżący zmienił kolor pokrycia dachowego wiaty na kolor czerwony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący wykonał wszystkie obowiązki orzeczone decyzją z dnia "[...]", w tym w zakresie zmiany koloru blachodachówki z zielonego na czerwony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł co do istoty, nakazując skarżącemu częściową rozbiórkę wiaty widokowej położonej w A przy ul. A, na działce nr , tj. w zakresie usunięcia blachodachówki w kolorze zielonym, bez elementów konstrukcyjnych poszycia dachowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ramach tzw. trybu naprawczego po dokonaniu stosownych ustaleń w sprawie organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej Prawa budowlane, najpierw decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta kończy pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2). Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawo budowlane. Została ona poprzedzona decyzją ostateczną organu I instancji z dnia ..., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o nałożeniu na skarżącego obowiązku wykonania w terminie do końca maja 2018 r., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, spornej wiaty, tj.: - rozbiórki 1,8 m części okapu wiaty na działce nr geod. ... od strony działki ... położonej w A przy ul. A; - zmiany koloru pokrycia dachu wiaty na kolor czerwieni; - odprowadzenia wód opadowych w całości na teren działki inwestora. Organ odwoławczy stwierdził, że oględziny przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego bezsprzecznie wykazały rozbiórkę części okapu wiaty od strony działki sąsiedniej nr ..., zamontowanie orynnowania i wykonanie obróbek blacharskich. Rozebrano również drewnianą ścianę wewnątrz wiaty oddzielającą przestrzeń ze stolikami i ławkami od części gospodarczej z zapleczem gastronomicznym. Dokonano likwidacji zaplecza gospodarczo-gastronomicznego i pomieszczeń z sanitariatami. Nie wykonano natomiast malowania dachu na kolor czerwony. Tym samym w ocenie organu odwoławczego mógł on jedynie wydać decyzję nakazującą częściową rozbiórkę przedmiotowego obiektu, tj. w zakresie poszycia dachowego bez jego elementów konstrukcyjnych, albowiem decyzja wydana w tym trybie jest sankcją braku wykonania przez inwestora w pełni obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił natomiast w skardze, że wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki. Wskazał przy tym, że terminy przewidziane do wykonania tych obowiązków mają charakter procesowy i powinny być przedłużane. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że bieg terminu określonego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonego obowiązku nie ma charakteru materialnego, ale jest to termin procesowy, a jego wyznaczenie powinno uwzględniać okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2616/17; dostępny w CBOSA). W kontekście niniejszej sprawy należy jednak zauważyć, że w piśmie z dnia 26 maja 2018 r. skierowanym do organu I instancji (akta adm., k. – 225) skarżący zwrócił się z prośbą o przesunięcie wskazanego terminu do wykonania zaleconych prac, do końca listopada 2018 r. Niewątpliwie zaś do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie wykonał on obowiązku polegającego na zmianie koloru pokrycia dachu wiaty na kolor czerwieni, czyli nie wykonał tego obowiązku w terminie wskazanym przez organ, jak również w terminie określonym przez siebie. Natomiast zrobił to już po wydaniu spornej decyzji, czyli we wrześniu 2019r. Odnosząc się do nakazu częściowej rozbiórki wiaty poprzez usunięcie blachodachówki w kolorze zielonym, bez elementów konstrukcyjnych poszycia dachowego, podkreślić trzeba, że takiej rozbiórki można dokonać jedynie wówczas gdy jest to możliwe bez demontażu pozostałej konstrukcji. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można bowiem wydać tylko wówczas, gdy część taką da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (vide: wyrok NSA z 14 marca 2019 r., II OSK 1117/17, dostępny w CBOSA). Tymczasem organ odwoławczy zupełnie nie rozważył tej kluczowej kwestii. Według skarżącego zaś nie można było wykonać tego obowiązku bez uszczerbku dla całości konstrukcji. Nie wyjaśnił zatem czy wykonanie przez skarżącego takiej rozbiórki jest możliwe bez uszczerbku dla całej wiaty. Przypomnieć zaś należy, że na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - udowodnienia poszczególnych okoliczności (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy z powyższego obowiązku nie wywiązały się należycie - nie zebrały i nie rozważyły w pełni materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji, który następnie zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu swojej decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Co najistotniejsze natomiast, dostrzec należy, że organ I instancji w swojej decyzji z dnia ... powtórzył obowiązek sformułowany w decyzji z dnia ..., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o nałożeniu na skarżącego wykonania obowiązków, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem spornej wiaty. Co do zasady słusznie wskazuje organ odwoławczy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie może powtarzać rozstrzygnięcia zawartego w poprzedzającej ją decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym kontekście zwrócić należy jednak uwagę na art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Niewątpliwie decyzja organu odwoławczego jest decyzją dalej idącą i ingerującą niż decyzja organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy pogorszył sytuację skarżącego, wydał więc decyzje na jego niekorzyść. Organ odwoławczy nie odniósł się do treści art. 139 k.p.a. i nie wskazał z jakich przyczyn w jego ocenie możliwe było wydanie decyzji na niekorzyść strony. Co za tym idzie, co najmniej przedwczesne było zastosowanie wobec skarżącego sankcji w postaci nakazania częściowej rozbiórki spornej wiaty. Ponadto Sądowi wiadomym jest, że skarżący, wprawdzie po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale wykonał jednak obowiązek polegający na zmianie koloru pokrycia dachu przedmiotowej wiaty na kolor czerwieni. Reasumując, organy zobowiązane są do wyjaśnienia wskazanych kwestii w toku ponownego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.