II OSK 2616/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1487/16 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia P. w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1487/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlabnego w Powiecie G. z dnia [...] września 2016 r. znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.(zwany dalej w skrócie PINB) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z budową stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ul. [...] w S., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) nakazano inwestorowi – P. Spółce z o.o. przedłożenie w terminie do dnia 18 marca 2016 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.(zwany dalej w skrócie ZWINB) po rozpoznaniu odwołania inwestora, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i orzekł wykonanie tego obowiązku w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. Pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. Na powyższą decyzję P. Sp. z o.o. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a następnie w dniu 1 lipca 2016 r. wydał wyrok oddalający skargę P. Sp. z o.o. Wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną. W dniu 20 września 2016 r. wpłynęło pismo P. Sp. z o.o. z informacją o wystąpieniu do Prezydenta Miasta Szczecin z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i z prośbą o zawieszenie prowadzonego postępowania. PINB stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Prezydenta Miasta S. jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy w przedmiotowym postępowaniu. Uzasadniając rozstrzygnięcie ZWINB wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. ZWINB stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w prowadzonym przez PINB postępowaniu administracyjnym, którego celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, wykonanych na dachu budynku Poczty Polskiej przy ul. [...] w S. jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Prezydenta Miasta Szczecina w sprawie wniosku P. Sp. z o.o. dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji ustosunkował się do zarzutu skarżących odnoszącego się do niewykonania obowiązku, nałożonego w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo określonego w niej terminu. Organ wyjaśnił, że termin określony w niniejszej decyzji ma charakter procesowy, w związku z tym może być przedłużany, a upływ terminu nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora do wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego czynności. W przypadku niewykonania obowiązku nałożonego decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Mimo, że przepis ten nie wiąże w sposób wyraźny nakazu wydania przez organ decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z samym niedochowaniem terminu to stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 nie zaś, że inwestor nie wykona nałożonego na niego obowiązku w terminie określonym w decyzji wydanej w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W sytuacji gdy inwestor, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wystąpił do innego organu z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zanim PINB wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest uzasadnione. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Zdaniem strony skarżącej literalne i logiczne brzmienie przepisów art. 51 ust 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ po upływie ustawowego terminu organ ma obligatoryjny obowiązek podjęcia działań tylko tych, o których mowa w ustawie tym bardziej, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji o innych parametrach technicznych, czyli niezwiązanej z niniejszą sprawą. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji analizując przedmiot niniejszej sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie ZWINB z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] września 2016 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ul. [...] w S., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej polegającej na montażu masztu o wysokości 12-13 m wraz z niezbędnymi konstrukcjami wsporczymi do mocowania anten wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu budynku. Sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu całej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzja w trybie art. 52 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest prawnym następstwem decyzji nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. Jeśli inwestor nie wykona obowiązku nałożonego decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Op 537/16, opub. w Lex nr 2241818). Sąd pierwszej instancji przyznał, że słuszność ma skarżący twierdząc, że logiczne i literalne brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że po upływie wyznaczonego decyzją terminu organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia dalszych działań, określonych w przepisach Prawa budowlanego, które w ramach procedury naprawczej nie przewidują zawieszenia postępowania do czasu wykonania nałożonych decyzją obowiązków niezbędnych do uzyskania stanu legalnego inwestycji. Sąd pierwszej instancji uznał za błędną interpretację ww. przepisów Sąd nie podzielił poglądu organu drugiej instancji, że możliwe było zawieszenie postępowania naprawczego do czasu uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, jeżeli organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powoływanych przepisów jasno wynikają poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego i czynności, które ma prawo i obowiązek podejmować organ nadzoru budowlanego podejmowane w ramach procedury legalizacyjnej, w celu jej zakończenia. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nakłada poszczególne obowiązki na inwestora, określając termin ich wykonania, który to termin ma charakter wyłącznie procesowy (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10, opub. w Lex nr 1123114). Ustawodawca nie określił zakresu i biegu tego terminu. Oznacza to, że określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. To organ w celu zapewnienia realizacji obowiązków, określa termin w zależności od realiów konkretnej sprawy. Jeżeli termin ma charakter procesowy to przyjmuje się, że jeśli zaistnieje potrzeba, termin ten na wniosek strony może ulec przedłużeniu, aby umożliwić wykonanie obowiązków, bądź przywrócony zgodnie z art. 58 K.p.a. W omawianej sprawie z uwagi na brak takiego wniosku inwestora uznano, że termin do wykonania określonych obowiązków upłynął. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawieszenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego objętej procedurą legalizacji, było niezasadne. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie przed organami administracji publicznej nie powinno ulec zawieszeniu pomimo, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne obecnie rozpatrywane ponownie przez Prezydenta Miasta Szczecina po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...]. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zakres i bieg terminu określonego w decyzji ma bezwzględnie ustawowy charakter, podczas gdy termin ten ma procesowy i instrukcyjny charakter, zaś jego zakres i bieg wynika z woli organu administracji, który dysponuje swoistym luzem decyzyjnym; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nałożenie obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ nie może stanowić zagadnienia wstępnego i nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożoną decyzją w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a decyzją wydawaną przez organ w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki P., [...] Stowarzyszenie [...] podniosło, że skarga nie zasługuje na akceptację. Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej Spółki jakoby dopuszczalnym było zawieszenie postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W opinii Stowarzyszenia w skardze kasacyjnej powinno się wykazać jakie wszczęte, kiedy i na podstawie jakiego przepisu prawa postępowanie zawieszono, ponieważ Prawo budowlane przewiduje po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 tylko dwie możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 lub art. 51 ust 3 pkt 2 ww. ustawy. Stowarzyszenie ustosunkowało się do stanowiska skarżącej Spółki dotyczącego terminu określonego w decyzji. Termin określony w decyzji zdaniem wnoszącej skargę Spółki nie ma jakiegokolwiek znaczenia, co zdaniem wnoszącej skargę oznacza, że wykonanie decyzji nie jest obligatoryjne. Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę podkreśliło, że obowiązujący system prawny pozwala tylko i wyłącznie na wydanie postanowienia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w trakcie toczącego się postępowania, a nie po jego zakończeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika to z akt sprawy czego nie kwestionują także strony, w dniu 18 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Szczecina przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych dotyczące zamiaru przystąpienia do wykonywania na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki P4 położonej w Szczecinie przy ul. Batalionów Chłopskich 79, robót polegających na wykonaniu antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 13,9 metra oraz wykonaniu instalacji radiokomunikacyjnej. W wyniku przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego PINB decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. nałożył na Spółkę P4 obowiązek wykonania czynności polegającej na przedłożeniu w zakreślonym terminie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję tę (po zmianie terminu wykonania obowiązku) utrzymał w mocy ZWINB. Skargę na tę decyzję (organu drugiej instancji z 22 lutego 2016 r. nr WOA.7722.87.20914.IW) oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 422/16. Skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 2487/16. Tym samym w tej sprawie przesądzona została okoliczność, zgodnie z którą zasadnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w tej sprawie. Zobowiązując bowiem inwestora do wykonania ww. obowiązku oczywistym było, że musi minąć jakiś okres czasu oczekiwania na wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym dopuszczalnym było zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do chwili, w której zakończone zostanie odrębne postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygniecie odrębnej sprawy w przedmiocie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (lub odmawiającej ustalenia tej lokalizacji) stanowi przesłankę warunkującą zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd o dopuszczalności zawieszenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zakresie obejmującym wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o ustalaniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1506/16; wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 119/12). Nie stanowiło więc naruszenia prawa zawieszenie postępowania naprawczego. Wprawdzie organ nadzoru budowlanego nakładając określony obowiązek wskazał termin jego wykonania i po jego upływie uzyskał prawo do zakończenia postępowania, ale w przypadku, gdy inwestor poczynił starania celem wykonania nałożonego na niego obowiązku mimo przekroczenia wyznaczonego terminu, organ powinien poczekać na zakończenie tego odrębnego postępowania. Celem postępowania naprawczego jest bowiem przede wszystkim zalegalizowanie robót budowlanych, a ewentualna rozbiórka powinna być traktowana jako ostateczność i ma miejsce tylko wtedy, gdy nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót, bądź inwestor nie podejmuje działań zmierzających do ich legalizacji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie przed organami administracji publicznej nie powinno ulec zawieszeniu pomimo, ponieważ w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Tym zagadnieniem wstępnym jest toczące się odrębne postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię jest zasadny. Nie ulega wątpliwości, że bieg terminu określonego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonego obowiązku nie ma charakteru materialnego, ale jest to termin procesowy, a jego wyznaczenie powinno uwzględniać okoliczności danej sprawy. To organ nadzoru budowlanego tak powinien wyznaczyć ten termin, aby było możliwym wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku. NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2073/18, opub. w LEX nr 2665033 stwierdził, że upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania nałożonych na niego obowiązków lub czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Procesowy charakter terminu wyznaczanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została zaaprobowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/17, opub. w Lex nr 2457663; wyrok NSA z 18 września 2013 r. sygn. akt OSK 993/12, opub. w Lex nr 1455420). Poglądy te podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Zasadnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że nałożenie obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ nie może stanowić zagadnienia wstępnego i nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożoną decyzją w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a decyzją wydawaną przez organ na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Jak już zostało to wskazane, w tej sprawie zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie innej sprawy obejmującej swoim przedmiotem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" jest jednolicie definiowane w orzecznictwie sądowym. Jest nim taka sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, opub. w Lex nr 2541288; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1857/16, opub. w Lex nr 2521439; wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1268/16, opub. w Lex nr 2475981). Przenosząc ten pogląd na okoliczności tej sprawy należy stwierdzić, że są spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie postępowania w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej stację bazową telefonii komórkowej jako zagadnienia wstępnego. Postępowanie w tej sprawie prowadzą organy nadzoru budowlanego, a postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w kompetencji innego organ (Prezydenta Miasta Szczecina), a tym samym spełniony jest wynikający z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymóg prowadzenia postępowania w zakresie rozstrzygania zagadnienia wstępnego przez inny organ. O tym, czy dopuszczalnym będzie zalegalizowanie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1, czy też koniecznym będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), rozstrzygnie treść decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na inwestora został skutecznie nałożony obowiązek dostarczenia decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej stację bazową telefonii komórkowej, co zostało prawomocnie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę rozpoznał. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez [...] Stowarzyszenia Przeciwdziałania [...], Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. skargę tę oddalił. Zaskarżone bowiem do Sądu pierwszej instancji postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2016 r. znak [....] nie narusza prawa, a w okolicznościach tej sprawy dopuszczalnym było zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych obejmujących realizację stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości przy ul. [...] w S., do czasu zakończenia odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia od [...] Stowarzyszenia [...] na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.