II OSK 2073/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 543/17 w sprawie ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 543/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. M. i T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentując dokonaną ocenę Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia (...) lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) i stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora decyzją z dnia (...) października 2016 r. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogła być ani decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) października 2016 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani kwestie dotyczące prawidłowości nakazów nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Wskazana decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydana została w innym postępowaniu administracyjnym – i co podkreślił Sąd pierwszej instancji – nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Zatem w świetle art. 16 § 3 K.p.a. jest prawomocna i wiązała organ w tym postępowaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Przedmiotem tej sprawy jest ocena, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1499/14). Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i w przypadku wykonania obowiązku wydaje decyzję. W badanej sprawie podstawową kwestią podlegającą kontroli jest prawidłowość ustaleń organu w zakresie wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. W ocenie Sądu materiał dokumentacyjny sprawy jednoznacznie potwierdza, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia (...) października 2016 r. Dowody zostały zebrane i rozpoznane w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami proceduralnymi wynikającymi z przepisów K.p.a. pozwalając na dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych. Sąd uznał, że wymagana dokumentacja została przedłożona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, inwestor zrealizował również obowiązek w zakresie punktu trzeciego decyzji z dnia (...) października 2016 r. Inwentaryzacja wykonanych robót została załączona do akt w toku pierwotnego rozpoznania sprawy przez organ powiatowy i – jako że nie musiała być ona sporządzona przez osobę legitymująca się szczególnymi uprawnieniami – jest wystarczająca na użytek niniejszej sprawy tym bardziej, że jest ona szczegółowa, poparta odpowiednimi rysunkami. Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący braku zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym przez organ terminie Sąd wyjaśnił, że termin ustalony przez organ nadzoru budowlanego na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Z uwagi na taki charakter jego określenie zostało pozostawione do uznania organu, a jego upływ nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień, tak jak ma to miejsce w przypadku terminu materialnoprawnego. Oznacza to, że z chwilą upływu terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ. Jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zatem skoro obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa, a strona czyni mu zadość nawet po upływie zakreślonego terminu, organ ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. Dla dokonania oceny realizacji obowiązku decydujące znaczenie ma data wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, to nie naraża się na negatywne konsekwencje w związku z niedotrzymaniem terminu w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bezspornie, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wykonane zostały obowiązki nałożone na inwestora decyzją z dnia (...) października 2016 r. W związku z tym prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzono wykonanie obowiązków wynikających z tej decyzji. Brak natomiast było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czego domagali się skarżący. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił argumentacji skarżących podważającej możliwość doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie mogła ona bowiem podlegać ocenie Sądu na etapie badania decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zakresem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie tego przepisu objęte było wyłącznie ustalenie, czy został wykonany obowiązek określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Na tym etapie postępowania nie dochodzi zatem do sprawdzenia zasadności i prawidłowości nałożenia tego obowiązku. Końcowo Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, a ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo w zaistniałych okolicznościach faktycznych zastosowano też art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzając wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia (...) października 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Przedmiotem tej sprawy, trafnie określonym przez Sąd pierwszej instancji jest kontrola zaskrżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą, że nałożone na inwestora K. M. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r. nr (...) obowiązki zostały wykonane. Jak wynika z akt sprawy, w wyznaczonym terminie inwestor K. M. wykonał drabinkę metalową na kominie wraz z jej zamontowaniem za pomocą opasek metalowych okalających komin, a także wykonał w dolnej cześci tego komina otwór wycierowy zamykany szczelnymi drzwiczkami ceramicznymi. Okoliczność ta jest bezsporna, wynika z akt sprawy i nie kwestionuje jej żadna ze stron. Inwestor do dnia (...) grudnia 2016 r. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego także powykonawczą inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym wykonanych robót budowlanych. Dokumenty te zostały sporządzone przez J. P. legitymującego sie uprawnieniami do sporządzania kosztorysów budowlanych, projektowania, doradztwa i wykonywania nadzoru. Prawidłowo orzekając w tej sprawie uznano, że o ile ww. osoba posiadała uprawnienia do sporządzenia powykonawczej inwentaryzacji budowlanej, to jednak orzeczenie techniczne powinna wykonać osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. W toku niezakończonego postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, do akt sprawy zostało przedłożone orzeczenie techniczne sporządzone przez mgr inż. T. S. stwierdzające, że zarówno budynek gospodarczy (kotłownia) jak i jego elementy konstrukcyjne oraz komin są w dobrym stanie i nadają się do dalszej eksploatacji nie stwarzając zagrożenia dla życia i zdrowia. Wprawdzie ww. orzeczenie techniczne zostało przedłożone po dniu (...) grudnia 2016 r., tym niemniej trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie tego terminu nie mogło spowodować utraty prawa przez inwestora do dokonania czynności zmierzających do uznania wykonanych robót budowlanych za zgodne z prawem. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ewentualne niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części lub też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ale tylko wówczas, gdy przed wydaniem przez organ decyzji obowiązek ten nie został wykonany. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania nałożonych na niego obowiązków lub czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). Tym samym jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2670/14, opub. w LEX nr 2118246; wyrok NSA z 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12, opub. w LEX nr 1455420; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10, opub. w LEX nr 1123114; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 300/2018, opub. w LEX nr 2509353). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w tej sprawie inwestor przedłożył orzeczenie techniczne wymagane decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2016 r. nawet po zakreślonym terminie, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością właściwego organu nadzoru budowlanego było stwierdzenie wykonania nałożonych obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. W związku z tym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest niezasadny, ponieważ inwestor wykonał wszystkie obowiązki nałożone na niego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby inwestor nie wykonał obowiązków, co nie miało miejsca w tej sprawie. Należy również podnieść, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie skarżący nie tylko upatrują błędnego stosowania prawa w zakresie oceny stanu technicznego komina na sąsiedniej działce, ale także zarzucają K. M. emisję zanieczyszczeń (pyłów, sadzy, itp.) wynikającą z potencjalnego spalania w tym kominie odpadów i innych niedozwolonych przedmiotów. W ocenie skarżących kasacyjnie takie postępowanie inwestora ma przyczyniać się do utrudniania przez skarżących kasacyjnie korzystania z ich nieruchomości oraz pogarszać stan ich zdrowia. W tej jednak sprawie organy nadzoru budowlanego nie posiadały kompetencji do oceny stanu lub stopnia zanieczyszczania powietrza na nieruchomości skarżących wynikającego z ewentualnego niezgodnego z prawem spalania w przedmiotowym kominie niedozwolonych przedmiotów lub substancji. Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami stanowi jedno z zadań administracji ochrony środowiska i tam mogą skarżący poszukiwać ochrony przed zanieczyszczaniem powietrza przez sąsiada. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.